II GSK 4629/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3244/15 w sprawie ze skargi A Spółki z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Spółki z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" zlokalizowanej przy [...] w G. przez wspólników spółki cywilnej [...]. Organ oparł się na dokumentach księgowych, z których wynikało, że w latach 2012-2013 apteka występowała jako kupujący i sprzedający w transakcjach, których przedmiotem były produkty lecznicze, a działalność ta była prowadzona pomimo braku zezwolenia na hurtowy obrót lekami. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., uwzględniając wniosek strony, organ zmienił zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z powodu przekształcenia spółki cywilnej o nazwie [...] w spółkę jawną [...] Sp. j. Na skutek połączenia [...] Sp. jawnej ze skarżącą poprzez przeniesienie całego majątku spółki jawnej jako spółki przejmowanej na spółkę A Sp. z o.o jako spółkę przejmującą, decyzją z dnia [...] września 2014 r. organ zmienił zezwolenie na prowadzenie apteki poprzez wprowadzenie nowej nazwy spółki uprawnionej do prowadzenia przedmiotowej apteki. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny cofnął udzielone na rzecz skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej w G. przy [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną wskazał, że materialnoprawną przesłanką cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej jest przepis art. 37 ap ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 ze zm.; dalej: pf), który stanowi, iż organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Zdaniem Sądu konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki nie jest badana wyłącznie na etapie wydawania zezwolenia na otwarcie nowej apteki. Przedsiębiorca posiadający już zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi ją posiadać przez cały okres zezwolenia, a obowiązki nałożone na niego ustawą Prawo farmaceutyczne wyznaczają granice, w jakich może poruszać się prowadząc reglamentowaną działalność. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pf, obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Ustawa przewiduje dwie formy prowadzenia obrotu produktami leczniczymi: detaliczny i hurtowy. Zgodnie z art. 68 ust. 1 pf, obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych, z zastrzeżeniem przepisów ust. 2, art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1. Natomiast obrót hurtowy zgodnie z art. 72 ust. 1 pf mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych. W związku z powyższym Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, że skarżąca prowadząc nieuprawniony obrót produktami leczniczymi z innymi aptekami prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi, który wymaga odrębnego zezwolenia. Przez to naruszyła fundamentalne zasady działania apteki ogólnodostępnej, a takie działanie obligowało organ do cofnięcia zezwolenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącej odnośnie zaakceptowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego nieprawidłowego współdziałania z organami samorządu aptekarskiego Sąd stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej kpa) przewidujący współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji. Zdaniem Sądu w Prawie farmaceutycznym brak jest takiego uregulowania, które uzależniałoby obowiązek zasięgnięcia opinii organów samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Z kolei przepisy art. 29 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1429, dalej: ustawa o izbach aptekarskich) są normami kompetencyjnymi, na podstawie których samorząd aptekarski wydaje opinie w sprawach udzielania lub cofania koncesji, które mogą posłużyć jako opinie biegłego. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. w zw. z art. 37ap ust.1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 pf, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 86 ust. 1, art. 96 ust.1 pf, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1 pf, poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji. II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. w zw. z art. 7 kpa, 75 § 1 kpa, 77 § 1 kpa, 78 § 1 kpa, art. 81 kpa, art. 86 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego (w tym oddalenie wniosków dowodowych skarżącej) w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym czy spółka A sp. z o.o. dokonywała sprzedaży do podmiotów nieuprawnionych, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającej na zaniechaniu ustalenia stanu faktycznego sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 11, 15, 77 § 1, 107 § 1 i 3 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenia zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, w szczególności poprzez niedopuszczenie dowodów zgłoszonych w toku postępowania przed organem II instancji, a w głównej mierze w części dotyczącej spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej określonej zezwoleniem; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 106 § 1 i 5 kpa w zw. z art. 110 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak skierowania przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosku o wydanie opinii przez Prezydium Okręgowej Izby Aptekarskiej w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przez A sp. z o.o., a w efekcie wydanie decyzji bez opinii organu samorządu aptekarskiego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa oraz 141 § 1 pkt 4 ppsa poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak uzasadnienia spełniającego przewidziane przez przepisy prawa wymogi. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. III W piśmie procesowym z dnia 5 września 2016 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia spółce wnoszącej skargę kasacyjną zezwolenia na prowadzenie apteki ustalono, a ustalenia te nie budzą wątpliwości, że apteka ogólnodostępna pod nazwą "[...]" zlokalizowana przy [...] w G. prowadzona przez wspólników spółki cywilnej [...] w latach 2012-2013 występowała jako kupujący i sprzedający w transakcjach, których przedmiotem były produkty lecznicze. Drugą stroną tych transakcji były inne apteki: "[...]" prowadzona przez B Sp. z o.o. oraz "[...]". Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., uwzględniając wniosek strony, organ zmienił zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z powodu przekształcenia spółki cywilnej o nazwie [...] w spółkę jawną [...] Sp. j. Następnie na mocy uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników z dnia [...] lipca 2014 r. doszło do połączenia [...] Sp. jawnej ze spółką wnoszącą skargę kasacyjną poprzez przeniesienie całego majątku spółki jawnej jako spółki przejmowanej na spółkę A Sp. z o.o jako spółkę przejmującą (art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych; tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1577; dalej ksh). Wobec tego organ decyzją z dnia [...] września 2014 r. zmienił zezwolenie na prowadzenie apteki poprzez wprowadzenie nowej nazwy spółki uprawnionej do prowadzenia przedmiotowej apteki. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny po zmianie podmiotu prowadzącego aptekę decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. cofnął zezwolenie na prowadzenie apteki spółce A. Na podstawie okoliczności faktycznych – naruszeń prawa zaistniałych w czasie, gdy apteka była prowadzona przez wspólników spółki cywilnej [...], uznał, że spółka A nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do braku rękojmi po stronie przejmującej aptekę - spółki A. W tym miejscu należy przywołać art. 494 § 2 ksh. Przepis ten stanowi, że na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Art. 494 § 2 ksh ustanawia więc tzw. sukcesję generalną po spółce przejmowanej w zakresie praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, w tym praw i obowiązków wynikających (związanych) z posiadaniem m.in. zezwolenia lub koncesji. Sukcesja dotyczy jednak wyłącznie sytuacji prawnej spółki przejmowanej, co oznacza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na podstawie art. 494 § 2 ksh nie można zarachować na rzecz spółki przejmującej okoliczności albo stanów faktycznych, będących udziałem spółki przejmowanej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił pojęcie rękojmi należytego prowadzenia apteki, wiążąc rękojmię m.in. z cechami charakteru, rzetelnością, sumiennością i ogólnie z dotychczasowym zachowaniem. Są to niewątpliwie określenia ze sfery faktów, a nie prawa. Wynika z tego dość oczywisty wniosek, że na podstawie art. 494 § 2 ksh spółce przejmującej aptekę można jedynie przypisać skutki prawne określonych zachowań spółki przejmowanej, nie zaś same te zachowania i ich oceny. Skoro zatem przesłanką cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki były w istocie naruszenia prawa przez wspólników spółki cywilnej [...], prowadzące do utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki, to zarówno te naruszenia, jak utratę rękojmi należy wiązać wyłącznie ze wspólnikami spółki cywilnej. Natomiast na podstawie art. 494 § 2 ksh na spółkę przejmującą (A) przeszły z mocy ustawy jedynie skutki prawne działania poprzednika – obowiązek poniesienia odpowiedzialności w postaci utraty zezwolenia na prowadzenie apteki. Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko co do konsekwencji wynikających dla tej sprawy z art. 494 § 2 ksh determinuje ocenę zaskarżonego wyroku, a także ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle tego, co powiedziano, nie mają znaczenia zarzuty wnoszącej skargę kasacyjną, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie wykazały dostatecznie, że ta spółka nie posiadała w dniu wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia rękojmi należytego prowadzenia apteki. Nie mają również znaczenia argumenty na rzecz stwierdzenia, że taką rękojmię spółka posiadała (bo nie ona dopuściła się naruszeń prawa przy sprzedaży produktów leczniczych i nie miała na te działania żadnego wpływu). Należy powtórzyć, że fakty dotyczące dopuszczania się przez wspólników spółki cywilnej naruszeń prawa przy kupnie i sprzedaży produktów leczniczych zostały, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dostatecznie udowodnione. Za nieusprawiedliwione należy również uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 106 § 1 i 5 kpa w zw. z art. 110 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak skierowania przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosku o wydanie opinii przez Prezydium Okręgowej Izby Aptekarskiej w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przez A sp. z o.o., a w efekcie wydanie decyzji bez opinii organu samorządu aptekarskiego; Zgodnie z art. 106 § 1 kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 kpa). W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że art. 106 kpa nie stanowi podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. m.in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 1 i § 5 kpa został powiązany z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, jako przepisami szczególnymi, które uzależniają wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej od zajęcia stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uregulowana w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia od uzyskania opinii samorządu aptekarskiego. Takiego stanowiska nie uzasadnia również treść art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, który daje okręgowej radzie aptekarskiej umocowanie do prowadzenia bieżących spraw izby aptekarskiej. Podkreślenia wymaga, że przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Jednakże przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie uzależniają wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Wprawdzie jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne), jednakże współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem uzyskania opinii w każdej sprawie. Również z art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również z art. 37 ap ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, aby przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej właściwy organ ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3384/17; dostępny w CBOSA). Należy więc uznać, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 kpa stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 kpa, ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Podsumowując – zaskarżony wyrok nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dlatego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).