II GSK 3384/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 952/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. we W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. we W. na rzecz Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 952/14 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą we Wł. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W spółce A. w dniu [...] kwietnia 2013 r. została przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. kontrola doraźna, w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa w zakresie prowadzenia obrotu produktami leczniczymi przez aptekę "W.". W wyniku kontroli stwierdzono niezgodne z przepisami przyjmowanie do apteki produktów leczniczych oraz niezgodności w przychodzie i rozchodzie. W wyniku powyższych ustaleń, Prezydium ORA w B. uchwałą z dnia [...] października 2013 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie cofnięcia zezwolenia. Zdaniem organu podstawą prawną cofnięcia zezwolenia był art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawa farmaceutycznego (Dz. U. z 2008 r., nr 45, poz. 271 ze zm.) w związku z naruszeniem art. 72 tej ustawy. Apteka dokonywała sprzedaży hurtowej produktów leczniczych podmiotom nieuprawnionym, co zostało potwierdzone przeprowadzoną kontrolą ustalającą stan zakupu produktów leczniczych, stan ich rozchodu i stan magazynowy. W ocenie Prezydium ORA spółka, z naruszeniem wymienionych w uchwale przepisów ustawy, prowadziła niedozwolony obrót hurtowy produktami leczniczymi, czym utraciła rękojmię na wykonywanie działalności, wymaganą przez art. 101 pkt 4 ustawy. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy pozytywną uchwałę (postanowienie) Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Kujawsko-Pomorskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oddalił skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie. Sąd I instancji na wstępie podkreślił, że istotą sprawy nie było rozstrzygnięcie w sprawie cofnięcia zezwolenia skarżącej na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz wyrażenie przez organ samorządu aptekarskiego, umocowanego na podstawie z art. 7 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, jako organu współdziałającego, opinii na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, który prowadził postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej tego zezwolenia. Zdaniem Sądu I instancji, ten tryb postępowania określa rolę organu współdziałającego, który uczestniczy jedynie w czynnościach głównego postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Stanowisko, jakie w formie postanowienia organ współdziałający zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy (cofnięciu zezwolenia), ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez organ inspekcji farmaceutycznej w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznawana sprawa dotyczy wyłącznie działania i podjęcia uchwały w sprawie opinii przez Prezydium Okręgowej oraz Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, a nie działania Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (WIF). Dlatego też zarzut skarżącej - oparty na art. 106 § 2 k.p.a. i wskazujący na niepowiadomienie przez ten organ skarżącej o zasięgnięciu opinii – został skierowany w sprawie nie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że organy opiniujące, w zakresie objętym art. 106 § 4 k.p.a., odniosły się do ustalonego przez WIF stanu faktycznego i wskazały, że wykazywała w dokumentacji badanej przez inspekcję farmaceutyczną niższy stan zakupów produktów farmaceutycznych od faktycznej większej sprzedaży i to istotnie większej. W związku z tym inspekcja farmaceutyczna miała uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że apteka, poza sprzedażą detaliczną leków pacjentom, prowadziła także sprzedaż hurtową nie posiadając na taką działalność wymaganego zezwolenia. Sąd I instancji podkreślił, że organy samorządu aptekarskiego nie miały podstaw do kwestionowania wyników kontroli przeprowadzonej przez WIF, w której ustalono taki sposób funkcjonowania apteki skarżącej. Apteka nie może sprzedawać leków/produktów farmaceutycznych innym podmiotom poza pacjentom. Obrót hurtowy prowadzić może wyłącznie hurtownia, co wynika z art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, a na jej prowadzenie niezbędne jest posiadanie zezwolenia (art. 74 ust. 1 ustawy). Prowadzenie bowiem apteki ogólnodostępnej i jednocześnie hurtowni farmaceutycznej jest niemożliwe, gdyż prowadzenie jednej z tych działalności stanowi przeszkodę do uzyskania zezwolenia na prowadzenie drugiej. W ocenie WSA, wobec naruszenia licznych przepisów prawa farmaceutycznego powołanych w zaskarżonej uchwale i w opinii, organy samorządu aptekarskiego zasadnie uznały, że skarżąca nie daje rękojmi wskazanej w art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego, należytego prowadzenia apteki, co także uzasadniało podjęcie pozytywnej uchwały wobec projektu decyzji inspekcji farmaceutycznej o cofnięciu zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Organy samorządu zawodowego aptekarzy oceniły na podstawie całego i dla nich wystarczającego materiału dowodowego, iż działalność przedmiotowej apteki naruszała przepisy ustawy – Prawo farmaceutyczne. Oceny tej dokonano mając na względzie wartość dowodową środków dowodowych przedłożonych przez inspekcję farmaceutyczną. Nie był zatem trafny zarzut naruszenia art. 101 pkt 4 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne, ponieważ w sytuacji, kiedy nie podważono w zakresie merytorycznym ustaleń faktycznych w sprawie, organy samorządu aptekarskiego miały obowiązek wydać opinię. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, tj-: 1. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz w zw. art. 7 ust 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy skarżąca spełnia warunki określone przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiada rękojmię wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem; II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, 1. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiadania rękojmi wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem; 2. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, to jest sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a które w tej sprawie nie występują. Oznacza to, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna – wobec nie dostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów, opartych na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji, gdy zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. to zasadniczo w takiej sytuacji w pierwszej kolejności sąd kasacyjny powinien rozważyć zarzuty o charakterze procesowym, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny spawy przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stany faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1787/06). W rozpoznawanej sprawie merytoryczna analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zarówno skarżąca spółka, jak i organy Rady Aptekarskiej oraz Sąd I instancji przyjęły za punkt wyjścia twierdzenie, że organy samorządu zawodowego wydały zaskarżoną opinię w trybie tzw. współdziałania, uregulowanego w art. 106 §1 – 6 k.p.a. Przyjmując takie założenie, skarżąca wywodzi, że w objętym kontrolą sądową postępowaniu obowiązywały wszelkie reguły dowodowe właściwe dla postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej na podstawie wskazanego wyżej art. 106 k.p.a. Organy samorządu aptekarskiego i Sąd I instancji wywiodły, że przepisami szczególnymi, które uzależniają wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki od zajęcia stanowiska przez organ tego samorządu, a zatem uzasadniają zastosowanie art. 106 k.p.a., są art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko jest nieprawidłowe. W stanie prawnym rozpoznawanej sprawy brak podstawo do przyjęcie, że wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, określonego w art. 106 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uregulowana w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Takiego stanowiska nie uzasadnia również treść art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, który daje okręgowej radzie aptekarskiej umocowanie do prowadzenia bieżących spraw izby aptekarskiej. Podkreślenia wymaga, że przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Jednakże przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Wprawdzie jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne), jednakże współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem współdziałania określonym w art. 106 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16). Również z art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez takiego rodzaju współdziałania z organem samorządu aptekarskiego, które zostało uregulowane w art. 106 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3423/15). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również z art. 37 ap ust. 1 i 2 nie wynika, że przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej właściwy organ ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego. Należy więc uznać, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie (zob.: wyrok z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16). Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Sądowa kontrola zgodności działania organu Inspekcji Farmaceutycznej z tymi zasadami może nastąpić w wyniku skargi na decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. W skardze kasacyjnej, którą związany jest Naczelny Sąd Administracyjny, skarżąca kwestionowała ocenę sposobu prowadzenia postępowania przez organy samorządu aptekarskiego odnosząc się do zasad wynikających z art. 106 k.p.a. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Jak wskazano wyżej, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skoro okazało się, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury są nieuzasadnione i nietrafne, to brak było jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.