II GSK 3423/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Panek Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2306/14 w sprawie ze skargi S. O. na postanowienie Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę S. O. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w O. (dalej WIF) zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w O. (dalej ORA) o wydanie opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej [...], należącej do skarżącego. Uchwałą z dnia [...] lutego 2014 r. ORA zaopiniowała pozytywnie wniosek WIF w O. Zaskarżoną uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1429 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, postanowiło utrzymać w mocy uchwałę z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną stwierdził, że istotą sprawy było wyrażenie opinii przez organ samorządu aptekarskiego, jako organ współdziałający, na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, który prowadził postępowanie w sprawie cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Umocowanie organów samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii wynika z art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, zgodnie z którym zadania określone w ust. 1 samorząd aptekarski wykonuje w szczególności przez wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni oraz z art. 29 pkt 5 tej ustawy, na mocy którego okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności wydaje opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni. Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy o izbach aptekarskich, uchwały organów samorządu aptekarskiego podejmowane są zwykłą większością głosów, przy obecności, co najmniej połowy członków danego organu. Zdaniem Sądu wskazane przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich zawierają upoważnienie dla samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w przedmiocie udzielania/cofania zezwoleń na prowadzenie apteki. Opinia ta wyrażona w drodze uchwały przez prezydium odpowiednio Okręgowej lub Naczelnej Rady Aptekarskiej, jeśli chodzi o jej procesową formę, umocowana jest w przepisach art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., przewidujących wydanie postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia, które powinno zawierać uzasadnienie zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że przedmiotowa opinia - podobnie jak późniejsza decyzja organu właściwego - opiera się o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym materiał uzyskany także od podmiotu, wobec którego toczy się postępowanie główne. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ opiniujący ma prawo dokonać oceny tego podmiotu także poprzez pryzmat wiarygodności złożonych przez niego dowodów, np. dokumentów, zeznań etc. Nie chodzi przy tym o ich kompletność, bo do takiej oceny powołany jest organ, który prowadzi postępowanie w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie apteki, ale o przedstawioną w nich solidność merytoryczną, która podlega ocenie także co do wiarygodności. Sąd wskazał, że w sprawie organ opiniujący uznał, że naruszenia stwierdzone w aptece prowadzonej przez skarżącego polegające na prowadzeniu obrotu z hurtownią farmaceutyczną nasuwają poważne wątpliwości, co do kompetencji personelu fachowego, w szczególności jeśli chodzi o osobę kierownika apteki. Powyższe sprawia, że organy samorządu nie mogą pozostać obojętne wobec wykrytych uchybień, które podważają fakt posiadania przez podmiot, na rzecz którego wydane zostało zezwolenie, rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zdaniem Sądu zasadne jest w oparciu o przedstawione ustalenia inspekcji wyrażenie pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, jako że skarżący przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Sąd zauważył, że w zażaleniu na uchwałę ORA w O. z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący nie podnosił żadnych zarzutów, z których wynikałoby, iż kwestionuje fakt opisany przez organ uzgadniający (podany na podstawie informacji uzyskanych od organu głównego) a mianowicie, że prowadząc aptekę ogólnodostępną prowadził sprzedaż produktów leczniczych w hurtowych ilościach na rzecz hurtowni farmaceutycznej. A właśnie o ten fakt została oparta przedmiotowa opinia, gdyż apteka nie może sprzedawać produktów farmaceutycznych innym podmiotom poza pacjentami. Obrót hurtowy prowadzić może wyłącznie hurtownia, co wynika z art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, a na jej prowadzenie niezbędne jest posiadanie zezwolenia (art. 74 ust. 1 ustawy). Prowadzenie apteki ogólnodostępnej i jednocześnie hurtowni farmaceutycznej jest niemożliwe, gdyż prowadzenie jednej z tych działalności stanowi przeszkodę do uzyskania zezwolenia na prowadzenie drugiej. Rola sądu kontrolującego opinię sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. Sąd podniósł, że opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Sąd I instancji za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przedstawione przez WIF fakty dotyczące dokonywania przez skarżącego sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni wskazywały na naruszenie przez skarżącego przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne dotyczących obrotu produktami leczniczymi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd zgodził się ze skarżącym, że Okręgowa Rada Aptekarska powinna zawiadomić go o toczącym się przed nią postępowaniu. Uchybienie to, w ocenie Sądu, pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu przed Okręgową Radą Aptekarską. Dowiedział się o tym z pisma WIF z dnia 31 stycznia 2014 r., w którym organ zawiadomił skarżącego, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie może być załatwione w terminie, bowiem ORA w O. nie wydała opinii w sprawie ww. apteki. Pismo doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 5 lutego 2014 r. Pomimo powzięcia tej informacji, skarżący nie wykazał jakiegokolwiek zainteresowania toczącym się postępowaniem, nie zajął stanowiska w sprawie. Dopiero w zażaleniu skarżący podniósł zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Dlatego Sąd uznał, iż zarzut skargi, co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (w związku z art. 106 § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a.) choć jest uzasadniony, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. II Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. Art. 106 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez zaaprobowanie zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r. Uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w O. z dnia [...] lutego 2014 r. [...], utrzymanej Uchwałą [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej działającego w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O., w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej [...] prowadzonej przez przedsiębiorcę S. O. Obydwie Uchwały wydane przez organy samorządu aptekarskiego pierwszej i drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu strony możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu i pozbawieniu tej strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w tym postępowaniu dowodów; 2. Art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2015 r. Uchwały z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w O., utrzymanej Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej działającego w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej [...], prowadzonej przez przedsiębiorcę S. O., które zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wskutek nieprzeprowadzenia przez te organy postępowania dowodowego mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Ustalenia organów samorządu aptekarskiego, pierwszej i drugiej instancji, sprowadziły się do bezkrytycznego zaakceptowania wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego bez uwzględnienia któregokolwiek wniosku skarżącego przedsiębiorcy S. O. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego zgodnie z właściwymi przepisami. III Pismem złożonym w dniu 5 czerwca 2017 r. Naczelna Rada Aptekarska ustosunkowała się do skargi kasacyjnej wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem Rady, zarzuty skargi kasacyjnej zostały wadliwie skonstruowane. Co do meritum Rada podtrzymała dotychczasowe stanowisko. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie, co powodowałoby konieczność zakończenia kontroli instancyjnej już na tym etapie. W skardze kasacyjnej powołane zostały wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 106 k.p.a. Z zestawienia treści przedstawionych zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że skarżący upatruje przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę pomimo naruszenia przez organy samorządu aptekarskiego wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając motywy oraz znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1; dostępna także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływana jako: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że techniczne uchybienia w konstrukcji zarzutów polegające na braku powołania konkretnych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zastosował Sąd I instancji, w świetle argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują tej skargi. Merytoryczna analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi natomiast do wniosku, że skarżący, podobnie jak Okręgowa Rada Aptekarska, Naczelna Rada Aptekarska i Sąd I instancji przyjmuje za punkt wyjścia twierdzenie, że organy samorządu zawodowego wydały zaskarżoną opinię w trybie tzw. współdziałania uregulowanego w art. 106 §1 - 6 k.p.a. Przyjmując takie założenie skarżący kasacyjnie wywodzi, że w objętym sądową kontrolą postępowaniu obowiązywały wszelkie reguły dowodowe oraz gwarancje ochrony praw strony właściwe dla postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej właśnie na podstawie art. 106 k.p.a. Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Dostrzec przede wszystkim należy, iż w obrocie prawnym funkcjonują zasadniczo dwa systemy uregulowań kwestii współdziałania przy załatwianiu spraw administracyjnych. Pierwszy z nich charakteryzuje się tym, że prawodawca określając ustrojowe założenia określonego rodzaju postępowania przyjął, iż w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania - ze względu na jej złożony charakter - wypowie się nie jeden, ale kilka organów administracji publicznej. W takim przypadku, przepis, który stanowi podstawę do załatwienia sprawy, zobowiązuje do uzyskania stanowiska innego organu, a zasady współdziałania organów reguluje art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. jest niezbędne do wydania kończącej sprawę decyzji, stanowi w istocie część składową tej decyzji, w pewnym stopniu kształtuje treść zawartego w niej rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że art.106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania organów administracji, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. m. in.: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016). W drugim z rodzajów unormowań, organ administracji publicznej jest gospodarzem sprawy, który prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące różnych sfer prawnych, uregulowanych odrębnymi przepisami, objętych również zakresem działania, czy też ochroną różnego rodzaju wyspecjalizowanych organizacji. Normy kompetencyjne wynikające z przypisania uprawnień określonym podmiotom, czy instytucjom obligują w takiej sytuacji, by organ prowadzący postępowanie zasięgnął ich opinii. Podmioty te nie muszą być przy tym organami administracji publicznej w ścisłym tego pojęcia znaczeniu. Wystąpienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne o opinię w omawianym przypadku nie ma osobnego umocowania w przepisach będących podstawą prawną działania tego organu w danej sprawie administracyjnej - jest elementem postępowania dowodowego i ma na celu przyczynienie się do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy będącej przedmiotem władczego rozstrzygnięcia. W tej grupie, związek funkcjonalny między rozstrzygnięciem sprawy a zasięgnięciem opinii nie pozwala na przyjęcie, że przepis prawa uzależnia wydanie stanowiska od zajęcia stanowiska przez inny organ. Mamy więc do czynienia z rodzajem współdziałania innym od prowadzonego na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. W stanie prawnym rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw by przyjąć, że wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. Zdaniem Naczelnej Rady Aptekarskiej, przepisami szczególnymi, które uzależniają wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki od zajęcia stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego, a zatem prowadzą do zastosowania omawianego art. 106 k.p.a., są art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Stanowisko to, zaakceptowane przez Sąd I instancji, jest nieprawidłowe. Ukształtowana przez w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Nie usprawiedliwia takiego przyjęcia również treść art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, który daje okręgowej radzie aptekarskiej umocowanie do prowadzenia bieżących spraw izby aptekarskiej. Jak wskazano, inaczej trzeba traktować ustrojowe umocowanie do wydania opinii przez organy samorządu zawodowego wynikające wyłącznie z norm kompetencyjnych - takie, jak w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, inaczej zaś procesowe upoważnienie do wydawania opinii ugruntowane w przepisach szczególnych nakładających na organ prowadzący określone postępowanie obowiązek zasięgnięcia opinii innego organu. Dopiero procesowe umocowanie działania organu opiniującego daje podstawę do zastosowania art. 106 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki nie obligują jednak wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. W szczególności, z art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez takiego rodzaju współdziałania z organem samorządu aptekarskiego, które zostało uregulowane w art. 106 k.p.a. W ustawie - Prawo farmaceutyczne nie ma też odpowiednika art. 33 ust. 5 ustawy z 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452) uchylonej z dniem 1 października 2002 r., który wprost stanowił, iż udzielenie lub cofnięcie koncesji na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej wymaga zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego. Z omówionych względów, nie ma podstaw by przyjąć, że organy samorządu aptekarskiego występują w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, w charakterze organu administracji publicznej współdziałającego z organem orzekającym w sprawie głównej na zasadach określonych w art. 106 § 1 - 6 k.p.a. Stąd też nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty środka odwoławczego wskazujące, że Okręgowa Rada Aptekarska i Naczelna Rada Adwokacka dopuściły się naruszenia przepisów k.p.a. określających zasady współdziałania i ochrony praw strony, co w warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynikającego z art. 183 § 1 p.p.s.a., skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej. Przypomnienia wymaga, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie (zob.: wyrok z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16). Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Sądowa kontrola zgodności działania organu Inspekcji Farmaceutycznej z tymi zasadami może nastąpić w wyniku skargi na decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Poza granicami obecnie rozpatrywanej sprawy pozostaje problematyka środków ochrony prawnej przysługujących organom samorządu zawodowego występującym w charakterze organu opiniującego. Nadmienić można jedynie, że kwestia ta może być różnie postrzegana, przy czym na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 (dostępna w CBOSA), zgodnie z którym - w odniesieniu do niektórych regulacji korporacyjnych i określonej kategorii spraw - nie przekreśla się możliwości przypisania samorządowi zawodowemu własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W skardze kasacyjnej, którą Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, Strona kwestionowała ocenę sposobu prowadzenia postępowania przez organy samorządu aptekarskiego odnosząc się do zasad wynikających z art.106 k.p.a., podczas, gdy - jak wskazano - przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Stąd też skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Mając na względzie, że zaaprobowane przez Sad I instancji stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej co do wydania zaskarżonej opinii w trybie art. 106 k.p.a. okazało się wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu.