II GPS 1/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz (sprawozdawca) Sędziowie NSA: Stanisław Gronowski (współsprawozdawca) Magdalena Bosakirska Janusz Drachal Andrzej Kuba Cezary Pryca Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant: Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 22 września 2014 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej A. P. na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 1-3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wnioskiem z dnia 5 maja 2014 r., znak BO-4660-17/14, o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej zagadnienie prawne: "Czy na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164) w zw. z art. 106 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza?" podjął następującą uchwałę: "Na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164) w zw. z art. 106 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza." Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 1-3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), wystąpił 5 maja 2014 r. z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, a mianowicie "Czy na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164) w zw. z art. 106 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza?" W uzasadnieniu wniosku Prezes NSA podał, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy – Prawo o notariacie (powoływanej dalej jako "P.n.") notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Stosownie zaś do art. 16 § 3 P.n. Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza w wypadku, gdy charakter stwierdzonych, w wyniku wizytacji, o której mowa w art. 44 § 2a zdanie pierwsze, nieprawidłowości stanowi rażącą i oczywistą obrazę przepisów prawa, a także w wypadku, gdy notariusz uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Z kolei art. 106 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (powoływanej dalej jako "K.p.a.") stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie zaś do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie powyższych przepisów powstała rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, czy izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania i odwołania notariusza. Niezależnie od tego zagadnienia wnioskodawca zwrócił również uwagę na kwestię ewentualnej legitymacji izby notarialnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzje o powołaniu i odwołaniu notariusza. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego przypomniał, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 26/95 (publ. OSNP 1996, nr 12, poz. 164) uznał, że izbie notarialnej przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt IV SAB 30/87, w którym sąd stwierdził, że samorząd radców prawnych nie jest stroną - w rozumieniu art. 28 K.p.a. - w postępowaniu administracyjnym w sprawach o wpis na listę aplikantów radcowskich i zwolnienie od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej, gdyż sprawy o wpis na listę radców prawnych nie są własnymi sprawami samorządu radców prawnych. Są to sprawy dotyczące innych osób, a samorząd radcowski może w nich występować jako organizacja społeczna współdziałająca w ich rozstrzyganiu przez organ administracji państwowej. Sąd Najwyższy nie podzielił jednak takiej, zawężającej interpretacji pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. SN stanął na stanowisku, że omawiany interes prawny powinien być rozważany w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, nie zaś być ograniczany do jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. W związku z tym dokonał oceny całokształtu praw i obowiązków organów samorządu notarialnego dotyczących powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii i na tej podstawie doszedł do wniosku, że organy samorządu notarialnego mają interes prawny w takich sprawach. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że uchwała Sądu Najwyższego spotkała się z krytyką w doktrynie (m.in. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, w komentarzu do art. 106, Lex 2014). Jednocześnie wnioskodawca podkreślił, że stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w tej uchwale zostało przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest w nim obecne do dzisiaj, o czym świadczą przytoczone we wniosku wyroki NSA np. z 5 kwietnia 2013 r. II GSK 2332/11 i II GSK 2066/11, z 13 listopada 2013 r., II GSK 938/12 i z 19 lutego 2014 r., II GSK 1558/12. W tych ostatnich orzeczeniach NSA rozszerzył argumentację na rzecz legitymacji samorządu notarialnego w takich sprawach, odwołując się do art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Uznawał ten przepis za materialnoprawne źródło tego interesu prawnego. W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołał także dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażono odmienne stanowisko. W pierwszym z nich, tj. w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że izba notarialna nie ma przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących odwołania notariusza ze stanowiska przez Ministra Sprawiedliwości, ponieważ udział w takim postępowaniu na prawach strony wyklucza jej współdziałanie w trybie art. 106 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęto decyzję o odwołaniu. W uzasadnieniu drugiego wyroku NSA z 1 października 2013 r., sygn. akt II GSK 966/12, Sąd podkreślił natomiast, że zakres działania rady izby notarialnej został określony w ustawie – Prawo o notariacie w sposób wyczerpujący i żaden przepis prawa nie przyznaje radzie uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania notariusza ani też w inny sposób nie kreuje jej materialnoprawnego interesu, w rozumieniu art. 28 K.p.a., który uzasadniałby jej udział w tym postępowaniu w charakterze strony. Sąd uznał również, iż samo wyznaczenie w art. 19, art. 21 § 3, art. 26 § 2 i 3 w zw. z art. 35 pkt 2, art. 44 § 1, art. 51 § 1, art. 53, art. 55, art. 58 oraz art. 73 P.n. zakresu działania organów samorządu notarialnego nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż samorząd ten ma interes prawny do działania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie odwołania notariusza. Zdaniem Sądu, to od decyzji ustawodawcy zależy szczegółowe określenie zadań samorządu zawodowego mieszczących się w pojęciu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, a swoboda ustawodawcy jest w tym zakresie znaczna. W ocenie NSA, dbałość o należyte wykonywanie zawodu zaufania publicznego jest zadaniem państwa, które może zostać przekazane na zasadzie decentralizacji samorządowi zawodowemu w całości, lub tylko w części, zgodnie ze swobodną wolą prawodawcy. NSA uznał, że uprawnienia państwa do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w zakresie dotyczącym przyznania uprawnień zawodowych ustawodawca przekazał organom samorządu notarialnego tylko w przedmiocie opiniowania wniosków osoby zainteresowanej o powołanie na stanowisko notariusza (art. 10 § 1 P.n.). Sąd przyjął również, że udział rady izby notarialnej w charakterze strony w sprawach o powołanie na stanowisko notariusza jest wykluczony z uwagi na działanie rady w tym postępowaniu, na podstawie art. 106 K.p.a., w charakterze organu współdziałającego z Ministrem Sprawiedliwości. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołał również szereg orzeczeń WSA w Warszawie (w tym również uchylonych przez NSA), w których powyższy pogląd znalazł aprobatę. Wnioskodawca podniósł następnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że organ administracji współdziałający z organem prowadzącym postępowanie, nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 uznano, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 K.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podobnie w wyroku z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 1538/94 NSA stanął na stanowisku, że organy samorządu współdziałające przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 283/05 podniósł, że organ samorządu zawodowego, który poprzez opiniowanie współdziała przy wydawaniu decyzji administracyjnej w trybie art. 106 K.p.a. nie może jednocześnie w tym samym postępowaniu występować we własnym imieniu w charakterze strony. Prokurator Prokuratury Generalnej we wniosku z dnia 7 września 2014 r. wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści: "Na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164) w zw. z art. 106 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza." Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje: Przedstawiony wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za uzasadniony. Wymienione we wniosku o podjęcie uchwały przepisy prawa, tj. art. 10 § 1 i art. 16 § 3 P.n. w zw. z art. 106 i art. 28 K.p.a. wywołały bowiem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnym co do przyznania izbie notarialnej statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących powołania i odwołania notariusza. Rozbieżności te są istotne, ponieważ dotyczą kwestii ustrojowych – pozycji samorządu notarialnego wobec organu administracji rządowej, czy inaczej, konsekwencji wynikających z przyznania samorządom zawodowym w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP roli podmiotów sprawujących pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego. Tym samym spełniona została przesłanka określona w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. warunkująca wyjaśnienie w drodze uchwały podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na wstępie, tytułem uzupełnienia informacji dotyczących orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego mającego za podstawę art. 10 § 1 i art. 16 § 3 P.n., wypada przytoczyć jeden z pierwszych wyroków, w których NSA opowiedział się za przyznaniem izbie notarialnej statusu strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza. W wyroku z 16 lutego 1994 r., II SA 1297/93 Sąd stwierdził m.in., że "W państwie prawa nie powinna być akceptowana taka interpretacja obowiązujących przepisów, która dopuszcza nałożenie na organizację samorządu zawodowego obowiązków w zakresie zapewnienia przez jej członków poszanowania prawa i rzetelności wykonywanych zadań, a równocześnie pozbawia ją realnego wpływu na to, kto będzie jej członkiem. Nie ma społecznego uzasadnienia dyskryminacja samorządu zawodowego w zakresie "prawa do sądu" w sprawach dotyczących podstawowego interesu tego samorządu, jakim jest zapewnienie możliwie najwyższych kwalifikacji zawodowych nowych jego członków". To stanowisko NSA spotkało się z pozytywnym przyjęciem w piśmiennictwie prawniczym (aprobująca glosa K. Ziemskiego, Rejent z 1994 r., nr 12/44, s. 108 i nast.). Trzeba dodać, że w piśmiennictwie wielokrotnie opowiadano się za przyznaniem samorządowi notarialnemu legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w takich sprawach (np. W. Szwajdler, Administracyjnoprawne zagadnienia powołania notariusza i wyznaczenia mu siedziby, Rejent z 1995 r., nr 4/48, s. 61, M. Kulesza, Opinia odnośnie do kwestii uznania izby notarialnej za stronę postępowania administracyjnego w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, Rejent z 1995 r., nr 12/56, s. 30 i nast., K. Ziemski, Zajęcie stanowiska a prawo bycia stroną postępowania administracyjnego (na przykładzie izby notarialnej), Rejent z 1996 r., nr 2/58, s. 91 i nast., A. Oleszko, R. Pastuszko, Charakter samorządu notarialnego jako strony w postępowaniu o powołanie (odwołanie) notariusza, Przegląd Notarialny z 2013 r., nr 3/57, s. 10-15). Z uzasadnienia wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego było i jest w tej materii dość konsekwentne, co najmniej od wspomnianej uchwały Sądu Najwyższego z 6 lutego 1996 r., III AZP 26/95, z wyjątkiem wymienionych już dwóch wyroków NSA II GSK 708/10 i II GSK 966/12. Rozważania dotyczące kwestii zasadniczej, przedstawionej we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, należałoby rozpocząć od uwag natury ogólnej. Zawód notariusza należy do zawodów zaufania publicznego, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Ustawa z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164) tworzy samorząd zawodowy notariuszy - samorząd notarialny (art. 26 § 1). Samorząd notarialny obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną. Izby notarialne i Krajowa Rada Notarialna posiadają osobowość prawną (art. 26 § 2 i 3 ustawy). W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie o legitymację izby notarialnej jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących powołania i odwołania notariusza należałoby przede wszystkim rozważyć konsekwencje wynikające z nadania zawodowi notariusza statusu zawodu zaufania publicznego i co za tym idzie – z powierzenia samorządowi notarialnemu pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Z treści art. 17 ust. 1 Konstytucji wynika jedynie, że każda korporacja zawodowa skupiająca osoby wykonujące zawód zaufania publicznego sprawuje pieczę, o której mowa w tym przepisie. Art. 17 ust. 1 Konstytucji nie określa jednakże granic tej pieczy. Za autorytatywne w tej materii należałoby uznać orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W licznych, szczegółowych wypowiedziach Trybunał podkreślał, że piecza obejmuje wykonywanie zawodu, a więc osoby wykonujące określony zawód zaufania publicznego (m.in. wyrok z 18 lutego 2004 r., P 21/02, OTK-A z 2004 r. nr 2, poz. 9). Niemniej jednak w orzecznictwie TK podkreśla się również, że zakres sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu powinien być rozumiany szeroko. Możliwość wywiązania się korporacji zawodowej z obowiązku zapewnienia należytego wykonywania zawodu jest bowiem warunkowana "jakością" przygotowania osób ubiegających się o dostęp do tego zawodu. Stąd, zdaniem Trybunału, piecza powinna obejmować także dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu (tak m.in. w wyroku TK z 30 listopada 2011 r., K 1/10, OTK-A z 2011 r., nr 9, poz. 99). Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego odbywa się zatem na dwóch płaszczyznach. Obejmuje pieczę nad działalnością członków samorządu zawodowego oraz nad procesem naboru osób do tego samorządu (wyrok TK z 12 lutego 2013 r., K 6/12, OTK-A z 2013 r., nr 2, poz. 16). Z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wynika wyraźnie, że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06, OTK-A z 2006 r., nr 4, poz. 45). W orzecznictwie TK podnosi się jednocześnie, że Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie oznacza to jednakże, że przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji pozwala ustawodawcy na nieograniczoną ingerencję w wykonywanie przez samorząd zawodowy obowiązku sprawowania pieczy. Zdaniem Trybunału, taka ingerencja państwa jest dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., K 4/7, OTK-A z 2008 r., nr 2, poz. 28). Należy podkreślić, że ze względu na znaczące zróżnicowanie zawodów prawniczych zaliczanych do zawodów zaufania publicznego co do charakteru zadań i czynności wykonywanych w ramach tych zawodów i co za tym idzie – pod względem ich związków z wykonywaniem funkcji państwa, nie można mówić o jednym, jednolitym modelu podziału kompetencji w zakresie sprawowania pieczy pomiędzy państwo i korporację zawodową. Uwagi te obejmują również decydowanie o dostępie do tych zawodów. Można zauważyć oczywistą prawidłowość. Dopuszczenie do zawodów związanych z wykonywaniem funkcji państwa leży przede wszystkim w gestii organów państwa (notariusz, komornik). W przypadkach dotyczących wykonywania zawodu zaufania publicznego w ramach statusu prywatnoprawnego decyzje o dopuszczeniu do zawodu pozostawiono w rękach korporacji zawodowej (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy). W świetle tego, co wyżej powiedziano i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowania co do zakresu przekazanej samorządowi zawodowemu pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego nie mogą sięgać tak daleko, iżby było dopuszczalne pozbawienie niektórych samorządów zawodowych możliwości sprawowania pieczy. Sprawowanie pieczy należy do istoty samorządu zawodowego utworzonego na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że jeżeli samorząd zawodowy zostanie utworzony, to jednocześnie ustawodawca na mocy art. 17 ust. 1 Konstytucji RP jest obowiązany przekazać mu sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu dla którego samorząd zastał utworzony (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., K 1/10, OTK-A z 2011 r., nr 9, poz. 99 i wyrok TK z 12 lutego 2013 r., K 6/12, OTK-A z 2006 r., nr 4, poz. 45). Piecza jest rodzajem nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, mającym charakter władztwa publicznego. Władztwo to należy do państwa i państwo przekazuje je w określonym przez siebie zakresie samorządowi zawodowemu. Samorząd zawodowy uczestniczy w ten sposób w sprawowaniu władzy publicznej. Jak stanowi art. 17 ust. 1 Konstytucji, samorząd sprawuje tę władzę (pieczę) w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (dla "dobra wspólnego"). Samorząd zawodowy staje się w ten sposób podmiotem władztwa publicznego i dlatego jest określany jako związek publicznoprawny. Samorządy zawodowe stanowią wyraz decentralizacji administracji publicznej rozumianej jako tworzenie samodzielnych podmiotów sprawujących administrację. Samorząd zawodowy wykonuje swoje funkcje zarówno w interesie publicznym, jak i w interesie reprezentowanej przez siebie grupy zawodowej (M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, s. 52). Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji wyraźnie jednak podkreśla, że sprawowanie przez samorząd pieczy ma na celu ochronę interesu publicznego, co by oznaczało, że w tym zakresie Konstytucja nie chroni wąsko rozumianych interesów korporacyjnych. Zaangażowanie samorządu zawodowego w wykonywanie zadań państwa z zakresu administracji publicznej połączone z narzuceniem mu reguł sprawowania pieczy właściwych dla działania państwa, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji jako działanie w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie przekreśla możliwości przypisania samorządowi własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących powołania na stanowisko notariusza lub odwołania z tego stanowiska. Prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, nie zaś konkretną normą prawną, przyznającą taki status. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem NSA (wyrok II GSK 966/12), że żaden przepis prawny nie przyznaje radzie izby notarialnej uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania notariusza i dlatego rada nie może być stroną w takim postępowaniu. Należy przypomnieć, że interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że o charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (szerzej na ten temat: A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 74 i nast. oraz podany tam przegląd stanowisk wyrażanych w literaturze). Mogą to być również przepisy, z których nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). Interes ten powinien być indywidualny, bezpośredni i realny. Zarówno treść jak i sposób sprawowania przez samorząd zawodowy pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego sytuuje ten samorząd wśród podmiotów wykonujących administrację publiczną. Samorząd zawodowy nie jest jednak administracją publiczną w znaczeniu ustrojowym. Nie jest organem państwa, nie wykonuje kompetencji podlegających zarachowaniu na rzecz państwa. Wspomniano już, że cechą samorządu zawodowego, w tym samorządu notarialnego jest jego podmiotowość prawna wynikająca z nadania mu osobowości prawnej. Osobowość prawna jest zdolnością do stawania się podmiotem praw i obowiązków. Osobowość prawna samorządu zawodowego - związku publicznoprawnego, obejmuje niewątpliwie sferę prawa publicznego i sferę prawa prywatnego. Samorząd zawodowy jest, z woli państwa, samodzielnym, odrębnym i różnym od państwa podmiotem jemu przypisanych praw (w tym praw publicznych), które wykonuje we własnym imieniu. Z podmiotowego punktu widzenia samorząd zawodowy można więc przeciwstawić państwu, co prowadzi do wniosku, że samorząd ma własny, indywidualny interes prawny, wynikający z jego obowiązków i praw podmiotowych. Przewidziane w art. 10 § 1 i art. 16 § 3 oraz art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie prawo rady właściwej izby notarialnej do wyrażenia opinii w sprawie powołania i odwołania notariusza należy traktować jako ustawowe określenie prawa samorządu notarialnego do udziału w decydowaniu o członkostwie w tej korporacji, stanowiącego element jego konstytucyjnego prawa (i obowiązku) sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. To prawo korporacji zawodowej jest źródłem jej indywidualnego interesu prawnego, polegającego na domaganiu się skontrolowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, czy nie zostały naruszone: jej prawo i obowiązek do sprawowania pieczy, przez wydanie decyzji np. o powołaniu notariusza z naruszeniem prawa - niezgodnie z wymaganiami ustawowymi, stawianymi kandydatom na to stanowisko. Z tych powodów należy zweryfikować pogląd głoszący, że uczestniczenie izby notarialnej w procedurze podejmowania decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza lub odwołaniu z tego stanowiska pozbawia korporację prawa uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. "Modelowe" organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne nie mają ze swej istoty własnych praw lub obowiązków, ponieważ realizują jedynie kompetencje do działania w imieniu państwa. Prawdziwe jest wobec tego stwierdzenie, że sam udział organu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym nie daje mu legitymacji do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Ponadto organy administracji uczestniczące w postępowaniu administracyjnym są, co do zasady, zorganizowane w sposób hierarchiczny (art. 17 i art. 127 § 2 k.p.a. mówią o organie wyższego stopnia). Zależność hierarchiczna pomiędzy organami z założenia wyklucza dopuszczalność udziału, w charakterze strony, organu niższego stopnia w postępowaniu przed organem wyższego stopnia. To stanowisko jest również odnoszone do sytuacji organów współdziałających w trybie art. 106 k.p.a. W warunkach prawno – organizacyjnych, o których była wyżej mowa, należy je uznać za całkowicie uzasadnione. Zastosowanie instytucji współkompetencji z art. 106 k.p.a. budzi jednakże wątpliwości wówczas, gdy podmiotem zaangażowanym we współdziałanie w postępowaniu administracyjnym jest podmiot, który posiada własny interes prawny w rozpatrywanej sprawie. Jego pozycja w tym postępowaniu wykracza bowiem poza zależności, jakie występują pomiędzy organami administracyjnymi, uczestniczącymi w klasycznym postępowaniu administracyjnym. Trzeba dodać, że stosunki pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a samorządem notarialnym mieszczą się w ramach instytucji nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad niezależną od tej administracji korporacją zawodową, co wyklucza możliwość traktowania podmiotu nadzorowanego jako hierarchicznie podporządkowanego organowi nadzorującemu. Trudno zatem przyjąć, wobec braku wyraźnej podstawy prawnej, że relacje prawne organu samorządowego z organem decydującym o powołaniu notariusza ulegają zredukowaniu wyłącznie do relacji procesowych, wynikających z art. 106 § 1 k.p.a. Rzeczywiście nie ma przepisów prawnych, które uzasadniałyby stwierdzenie, że podmiot samorządowy posiadający interes prawny w sprawie, w której został zaangażowany w charakterze współdziałającego, traci ten interes albo traci prawo jego ochrony wyłącznie z powodu współdziałania z organem decydującym. Prowadzi to do wniosku, że instytucja współdziałania organów administracji uregulowana w art. 106 k.p.a. nie może mieć zastosowana w pełnym zakresie, ze wszelkimi jej konsekwencjami do sytuacji, w której organ samorządu notarialnego realizuje prawo tej korporacji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza poprzez wyrażenie opinii w kwestii powołania lub odwołania ze stanowiska notariusza. Należy dodać, że tę konkluzję wzmacnia również fakt, że ustawa - P. n. nie odsyła wprost do stosowania przepisów k.p.a. do spraw dotyczących powołania i odwołania ze stanowiska notariusza. Wprowadzenie k.p.a. do rozstrzygania takich spraw to wynik orzecznictwa sądowoadministracyjnego, akceptowanego przez doktrynę prawa. Akceptując oczywiście tę utrwaloną praktykę, należy poczynić zastrzeżenie, że praktyka stosowania k.p.a. nie może nie uwzględniać całokształtu stosunków prawnych, zachodzących pomiędzy samorządem notarialnym a organem decydującym o powołaniu lub odwołaniu notariusza. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę jak w sentencji.