I SA/Wa 2353/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego M. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że odtworzenie dokumentów w sprawie [...] zainicjowanej wnioskiem W. N. z dnia 9 listopada 1949 r. o nadanie, w trybie ustawy z dnia 16 czerwca 1948 r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 33, poz. 222), nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w majątku [...] w [...], jest niemożliwie. Na postanowienie z dnia [...] października 2014 r. zażalenie złożył M. S. Postanowieniem z dnia z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na postanowienie służy tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Skoro zaś brak jest przepisu k.p.a. który dopuszczałby złożenie zażalenia na postanowienie stwierdzające brak możliwości odtworzenia danych dokumentów, to organ odwoławczy zobligowany jest stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność takiego zażalenia. Organ zaznaczył, że strony wprawdzie zostały przez Wojewodę [...] błędnie pouczone o prawie złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] października 2014 r., jednakże zgodnie z art. 112 w związku z art. 126 k.p.a. błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Na skutek wadliwego pouczenia strona nie może uzyskać uprawnień procesowych, które nie są przewidziane prawem. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, nie stanie się zaskarżalne tylko dlatego, że zawarto w nim pouczenie o możliwości wzruszenia go w trybie zażaleniowym. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł M. S., reprezentowany przez adwokata T. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 297 w zw. z art. 288 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że na postanowienie o odmowie odtworzenia akt postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie, podczas gdy z przepisu art. 297 zd. 2 p.p.s.a. wynika wprost, że na postanowienie w sprawie odtworzenia akt przysługuje zażalenie. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przepis art. 297 p.p.s.a. znajduje się co prawda w dziale IX ustawy p.p.s.a., zatytułowanym "Postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt", lecz miał on w drodze analogii zastosowanie w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym, które dotyczyło odtworzenia akt sprawy. Przepisy kodeks postępowania administracyjnego nie regulują samodzielnie postępowania w sprawie odtworzenia akt, ani nie nakazują do takiego postępowania stosować odpowiednio konkretnych innych przepisów. Pomimo, iż brak jest w przepisach k.p.a. odesłania do jakichkolwiek przepisów o odtworzeniu akt, w doktrynie i orzecznictwie jednomyślnie wskazuje się, że do postępowania o odtworzenie akt postępowania administracyjnego stosuje się w drodze analogii przepisy art. 288 - 298 p.p.s.a. Przed rokiem 2004 do postępowania o odtworzenie akt zastosowanie w drodze analogii znajdowały przepisy art. 716 - 729 k.p.c. Wraz z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2004 r. obowiązującej obecnie ustawy p.p.s.a. do postępowania o odtworzenie akt postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie - również w drodze analogii - przepisy p.p.s.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdanie drugie przepisu art. 297 p.p.s.a. expressis verbis wskazuje na dopuszczalność zaskarżenia postanowienia wydanego w sprawie odtworzenia akt. Organ drugiej instancji nieprawidłowo ocenił, że skoro brak w samym tylko k.p.a. przepisu, który dopuszczałby złożenie zażalenia na postanowienie o odmowie odtworzenia akt, to zażalenie nie przysługuje stronie. Zastosowany w drodze analogii art. 297 p.p.s.a. wprost wskazuje na możliwość zaskarżenia tego rodzaju postanowienia. Brak zastosowania tego przepisu było przyczyną wydania przez organ drugiej instancji wadliwego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Należy przyjąć, że skoro dopuszczalność odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym wynika ze stosowania przepisów działu IX p.p.s.a., to nie sposób uznać, aby instytucja odtworzenia akt sprawy miała być przez organy administracji stosowana w sposób wybiórczy, tj. stosowana w zakresie dopuszczalności procedury odtworzenia akt, lecz nie stosowana w kwestii dopuszczalności zażalenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w regulacji k.p.a. nie istnieje luka, która stanowiłaby podstawę do stosowania analogii w zakresie podstaw prawnych dla czynności rekonstrukcji akt sprawy administracyjnej. Regulacje zawarte w k.p.a. pozwalają na pełne przeprowadzenie czynności odtworzenia akt. Nie zachodzi więc potrzeba posiłkowania się przepisami p.p.s.a. W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2016 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata T. P., podtrzymując stanowisko przedstawione skardze wskazał, że stosowanie w drodze analogii przepisów działu IX p.p.s.a. do odtworzenia akt postępowania administracyjnego jest obecnie powszechnie akceptowane przez sądy administracyjne. Jednocześnie przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Ponadto wskazał, że stanowisko o niedopuszczalności środka odwoławczego przedstawione przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu nie może zasługiwać na aprobatę albowiem prowadzi w efekcie do pozbawienia skarżącego dwuinstancyjnej drogi postępowania administracyjnego. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jako przełożenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 78 Konstytucji RP, ma za zadanie chronić słusznych interesów obywatela, dając mu prawo do rozstrzygania spraw w ramach pełnego, dwuinstancyjnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością niesporną w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż J. S. (poprzednik prawny skarżącego) złożył w dniu 9 listopada 1949 r. wniosek do Urzędu Wojewódzkiego w [...] Dział Rolnictwa i Reform Rolnych o przywrócenie, w trybie ustawy z dnia 16 czerwca 1948 r. o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty wchodzące w skład nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 33, poz. 222), nieruchomości opisanej we wniosku, położonej w majątku [...]. Wniosek ten (jak wskazał Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] października 2014 r., nr [...]) został prawidłowo złożony oraz zarejestrowany w organie w dacie 9 listopada 1949 r. - czyli zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie. Wojewoda stwierdził także, że w jego ocenie w powyższej sprawie nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie, jednakże odtworzenie dokumentów w tej sprawie nie jest możliwe wobec nieodnalezienia istotnych dla tej sprawy materiałów dokumentacyjnych. Kontroli powołanego postanowienia Wojewody [...] odmówił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., stwierdzając niedopuszczalność złożenia zażalenia na ten akt administracyjny. Wskazać należy, że zaistnienie zdarzenia w postaci zniszczenia (wybrakowania) lub zaginięcia akt sprawy wymaga podjęcia przez właściwy organ administracji publicznej czynności zmierzających do ich odtworzenia. Zakres rekonstrukcji akt może dotyczyć całości lub ich części. Jeśli akta uległy zniszczeniu tylko w części, odtworzeniu podlega tylko ten ich fragment, którego brakuje. Zakres ten zależy także od trybu lub fazy rozpatrywanej sprawy. W sprawach, które zostały zakończone już ostateczną decyzją, odtworzenie dotyczy tylko ustalenia jej treści. Inaczej jest, gdy akta zaginęły lub uległy zniszczeniu w trakcie postępowania administracyjnego. Wówczas należy w zasadzie odtworzyć je w całości. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów normujących postępowanie w sprawie odtworzenia zniszczonych (zaginionych) akt lub ich części. Podnieść jednak należy, że pomimo tego, w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, iż stosowanie omawianej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne. O konieczności odtworzenia akt administracyjnych sądy wypowiadają się przy okazji rozpoznawania skarg na różnego rodzaju decyzje, np. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wątpliwości, czy dana decyzja została wydana, albo odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu zaginięcia dokumentów, które miały świadczyć o nieważności wywłaszczenia nieruchomości (zob. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 770). Niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy stanowi istotną wadę postępowania administracyjnego mogącą wpływać na rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96, LEX nr 45944 oraz M. Romańska [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 693). Odnosząc się do przepisów, w oparciu o które takie postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt winno być prowadzone wskazać trzeba, iż stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c. sugerowane było w orzeczeniach zapadłych w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r. W wyroku z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 419/98 (LEX nr 47260) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sytuacji, gdy brak jest możliwości odnalezienia oryginału decyzji, ustaleniu treści zaginionej decyzji może jedynie służyć znana prawu procesowemu instytucja odtworzenia akt, brak jest jednak podstaw do domagania się wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt wydania decyzji na podstawie przedstawionej przez stronę skarżącą nie potwierdzonej kopii tej decyzji. Kopia ta może natomiast posłużyć jako materiał do odtworzenia zaginionej decyzji. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują problematyki odtworzenia akt administracyjnych, a w tym treści zaginionych decyzji, nie może to jednak stanowić przeszkody do korzystania z tej instytucji, należy w związku z tym stosować w drodze analogii unormowania zawarte w Kodeksie postępowania cywilnego". Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96, Lex nr 45944 (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 75/06, Lex nr 219245). W najnowszym orzecznictwie (i na to zwrócił uwagę pełnomocnik strony skarżącej) prezentowane jest stanowisko, że od dnia 1 stycznia 2004 r. w drodze analogii winny znaleźć zastosowanie przepisy działu IX P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 456/11; wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt 1710/08; postanowienie NSA z 27 lutego 2015r., sygn. akt II OW 191/14; wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 422/08; wyrok WSA w Poznaniu z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 926/08 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zgodnie z kolejnym poglądem zaginiony lub zniszczony dokument winien zostać odtworzony przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, CBOSA). Niezależnie jednak od powyższych uwag wypada podkreślić, że zarówno sięgnięcie do stosowanych per analogiam norm k.p.c., czy też p.p.s.a. wywoła bardzo zbliżony jeśli nie tożsamy skutek, bowiem regulacje odnoszące się do kwestii odtworzenia akt sprawy zawarte w obydwu aktach prawnych są zbieżne. Pierwszy etap sprowadza się do poszukiwania uwierzytelnionych odpisów utraconych dokumentów. Jeśli czynność ta nie przyniesie oczekiwanego skutku, występuje się do stron o złożenie dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia. Powyższa pracodura została zastosowana w niniejszej sprawie, co wynika z uzasadnienia postanowienia Wojewody z dnia [...] października 2014 r. Czyli - akta administracyjne powinny być odtwarzane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, przy wykorzystaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio - przepisów działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 297 p.p.s.a., po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 295 i art. 296, sąd orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Identyczne uregulowanie zawiera także art. 727 k.p.c. Odnosząc treść art. 297 p.p.s.a. – w drodze analogii – na grunt postępowania o odtworzenie akt sprawy administracyjnej, wskazać należy, iż sprawa w materii odtworzenia akt będzie kończyć się postanowieniem, na które służyć będzie zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.). Na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji, jako orzeczenie ostateczne, będzie przysługiwać skarga od sądu administracyjnego. Przyjęcie stanowiska odmiennego, tj. zaprezentowanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju i Wsi prowadziłoby do pozbawienia skarżącego dwuinstancyjnej drogi postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania zawartych w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania złożył się wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz koszt zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącej będącym adwokatem w wysokości 240 zł, a to zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz.461 ze zm.).