II OSK 1765/16

Dnia 6 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Elbląga od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16 w sprawie ze skargi L. H. i J. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga w sprawie wykonania robót budowlanych postanawia 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta Elbląga ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w wyniku rozpoznania skargi L. H. i J. H. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu zawiadomieniem skierowanym do stron w dniu 28 stycznia 2015 r. i uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz obciążył organ obowiązkiem zwrotu skarżącym kosztów postępowania. Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wniósł organ. W skardze tej, sporządzonej - stosownie do wymogu zawartego w art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." – przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego zażądano uchylenia wyroku Sądu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. W treści skargi zarzucono -naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że "nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu". W uzasadnieniu, nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Sądu wskazano na czynności, jakie podejmował organ w toku prowadzonego postępowania. Co istotne, ani w treści skonstruowanego "zarzutu", ani też w treści jego uzasadnienia nie wskazano żadnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącego kasacyjnie organu został naruszony przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Opisana wyżej skarga kasacyjna podlega odrzuceniu z powodu obarczenia jej nieusuwalnym brakiem formalnym, a mianowicie brakiem powołania w niej podstaw kasacyjnych. Wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Wymagania, jakie powinna spełniać określa art. 176 § 1 i § 2 P.p.s.a. Jednym z tych wymagań jest "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszył wojewódzki sąd administracyjny. Stosownie bowiem do art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być zatem oparta na naruszeniu przepisów prawa -materialnego lub przepisów postępowania bądź obu tych rodzajów norm. Przytoczenie podstaw kasacyjnych z rozwinięciem zarzutów i przedstawieniem rzeczowej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma niezwykle istotne znaczenie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznawanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów. Nie może też domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i z uzasadnienia omawianego środka zaskarżenia samodzielnie wywodzić podstaw kasacyjnych. To autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej (por. postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2264/14). Podkreślić przy tym należy, że podstawy kasacyjne stanowią element konstrukcyjny skargi kasacyjnej, który nie podlega uzupełnieniu na wezwanie sądu. Wskazuje na to treść art. 177a P.p.s.a. zgodnie z którym, jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Oznacza to, że w stosunku do braku polegającego na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych nie jest uruchamiana przez przewodniczącego tak zwana procedura naprawcza skargi kasacyjnej. Należy nadmienić, że przepis art. 177a w procedurze sądowoadministracyjnej obowiązuje od dnia 1 września 2015 r. i ma zastosowanie również do skarg kasacyjnych wniesionych przed tym dniem, co wynika z przepisów art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1191). Jego treść realizuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt SK 22/11 (OTK-A 2014/4/37), którym stwierdzono niezgodność art. 180 w związku z art. 178 i art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim przewidywał on odrzucenie, bez wezwania do usunięcia braków, skargi kasacyjnej niespełniającej wymogu zamieszczenia w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W odniesieniu do braku polegającego na niewskazaniu podstaw kasacyjnych procedura naprawcza nie była uruchamiana także przed wejściem w życie art. 177a P.p.s.a. Kwestia ta nie wywoływała i nie wywołuje wątpliwości konstytucyjnych z tego względu, że podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. to taki element skargi kasacyjnej, który w istocie decyduje o jej charakterze i przesądza, że nie jest ona zwykłym pismem procesowym w sprawie. W doktrynie wskazuje się, że rygoryzm w tym zakresie wydaje się uzasadniony wysokim stopniem formalizacji skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, służącym precyzyjnemu ustaleniu zakresu sprawy przedstawianej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 796). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 180 w zw. art. 177a i art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego od skargi kasacyjnej wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. .