II SAB/Ol 10/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi L.H. i J.H. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wykonania robót budowlanych 1) zobowiązuje Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu zawiadomieniem z dnia "[...]".; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza solidarnie od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących L.H. i J.H. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" wszczął z urzędu postępowanie w sprawie: 1/ wykonania robot budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy "[...]" w "[...]", po oddaniu tego budynku do użytkowania, skutkujących zwiększeniem powierzchni użytkowej tegoż budynku (dowód: zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 5 sierpnia 2015 r.), 2/ wykonania nowego przewodu kominowego z poziomu stropu nad piętrem do poziomu wylotu tego przewodu ponad dachem oraz podłączenia nowego urządzenia grzewczego do w/w przewodu w budynku przy "[...]" w "[...]". W postępowaniu organ I instancji wyznaczył 10 terminów rozpraw administracyjnych, z których odbyły się tylko trzy, mianowicie w dniach: 17 listopada 2015 r., 17 grudnia 2015 r. i 20 stycznia 2016 r. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyłączenia organu administracji publicznej - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od załatwienia przedmiotowej sprawy. Z kolei Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" odmówił wyłączenia J. K. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]" jako organu i pracownika organu od udziału w rzeczonym postępowaniu. W postępowaniu organ ustosunkowywał się do licznych pism procesowych skarżących, także tych dotyczących zawieszenia postępowania ( odpowiedź organu w piśmie z dnia 26 sierpnia 2015 r.), jak i umorzenia postępowania (odpowiedź organu w piśmie z dnia 5 sierpnia 2015 r.). Pismem z dnia 31 października 2015 r. L. i J. H. złożyli zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie jest nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie L. i J. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność poprzez niezakończenie co do istoty postępowania wszczętego z urzędu w dniu 29 stycznia 2015 r. przez Powiatowego Inspektora (dalej jako PINB lub organ instancji) w sprawie, jak wyżej. Wnieśli o jej uwzględnienie, umorzenie postępowania lub zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do niezwłocznego zakończenia postępowania w przedmiocie powyżej określonym, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając podali, że decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte z urzędu w dniu 14 października 2014 r. w sprawie stanu technicznego ściany konstrukcyjnej, wybudowanej pomiędzy budynkami nr "[...]" przy "[...]" w "[...]", w ramach którego badał i rozpatrywał wszelkie kwestie objęte zakresem postępowania wszczętego z urzędu zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2015 r., co czyni aktualnie wszczęte postępowanie obarczone wadą nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dodali, że kwestie mające być wyjaśnionymi we wszczętym postępowaniu były organowi znane I instancji wskutek przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku w dniu 26 sierpnia 2006 r. W rezultacie uznali, że przyjęcie przez PINB w dniu 26 sierpnia 2006 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy jest akceptacją dla dokonanych odstępstw od projektu budowlanego i tym samym potwierdza legalność wybudowanego budynku mieszkalnego. W konsekwencji niezrozumiałym jest odmowa umorzenia przedmiotowego postępowania przez organ I instancji. W tym też kontekście wielokrotnie powtarzane przez organ I instancji wezwania (8-krotne) na rozprawę administracyjną nie znajdują żądnego uzasadnienia, nie wskazują potrzeby i celu ich przeprowadzenia, ani kwestii wymagających wyjaśnienia, mimo, że nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 89 k.p.a., skoro są jedyną stroną tegoż postępowania. Jako bezzasadne uznali także uznanie za stronę tegoż postępowania R. G.G. i L. G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika, że ewentualne zobowiązanie organu do powzięcia rozstrzygnięcia nie jest możliwe, gdy organ rozstrzygnięcie takie wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", przewidziane dla załatwiania spraw. Tak więc jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność (analogicznie przewlekłe prowadzenie postępowania), wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – pomimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności (przewlekłości). Z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. zaś wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 kpa. Bez wątpienia strona skarżąca zwracała się do organu z żądaniem usunięcia bezczynności w sprawie (zażalenie z dnia 31 października 2015 r.), zaś Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" stwierdził, że zażalenie jest nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie na dzień rozpoznawania sprawy taka bezczynność organu nie ustała. Wprawdzie organ prowadził postępowanie, nawet rzec można intensywnie, lecz przedsiębrane przez niego czynności procesowe nie były dość zintensyfikowane na osiągnięcie celu postępowania. Skoro nim (przedmiotem postępowania) jest samowolne wykonanie robót budowlanych - jak można domniemać z treści zawiadomienia z dnia 29 stycznia 2015 r. o wszczęciu postępowania - w zakresie nadbudowy (pkt 1 zawiadomienia) i wykonania urządzenia budowlanego (pkt 2 zawiadomienia), to powinnością organu było skoncentrowanie czynności procesowych na wychwyceniu różnicy, co do faktycznie wykonanych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a warunkami budowy uwidocznionymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto pomocna w realiach niniejszej sprawy będzie zapewne dokumentacji budowy zgromadzona przed zgłoszeniem budynku do użytkowania, co miało miejsce w dniu 26 sierpnia 2006 r. Adekwatnym do celu i skuteczności środkiem dowodowym dla stwierdzenia zakresu faktycznie wykonanych robót budowlanych, tak co do pkt 1 i 2 zawiadomienia o wszczęciu postępowania są oględziny budynku. W tym też kontekście rozprawa administracyjna, z założenia powyższego celu spełnić nie może, gdyż w istocie sprowadza się do odebrania oświadczenia od inwestora, bez możliwości weryfikacji jego rzetelności. Z całą natomiast pewnością celowi powyższemu nie służyło skuteczne przeprowadzenie drugiej i trzeciej rozprawy administracyjnej. Przekazane akta sprawy nie zawierają jakiejkolwiek dokumentacji budowy. Co więcej, brak w nich także wskazanej w skardze decyzji PINB Nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie samowoli budowlanej części robót przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego własności skarżących. Natomiast w świetle twierdzeń skarżących przedmiot postępowania wyznaczony zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2015 r. o wszczęciu rzeczonego postępowania był objęty ustaleniami i ocenę w powyższym postępowaniu zakończonym w/w decyzja. Procesowa analiza tejże decyzji jest absolutnie konieczna, tym bardziej, że warunkuje ona przedmiotowość (przynajmniej częściowo) niniejszego postępowania, w sytuacji potwierdzenia tezy skarżących. W kontekście tak zdiagnozowanego przedmiotu postępowania i sugerowanych środków dowodowych ukierunkowanych na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty przedsiębrane przez PINB czynności procesowe osiągnięciu powyższemu celowi nie służyły. Nadto, co jest specyfiką tej sprawy, pomimo licznej korespondencji prowadzonej ze skarżącymi organ I instancji na przestrzeni 11 miesięcy pomiędzy wszczęciem postępowania, a wniesieniem skargi w zasadzie był tak dalece merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jak w dacie jego wszczęcia, czego znamiennym potwierdzeniem jest m. in. brak załączenia do akt sprawy zawiadomienia (jak można domniemać skarżących) o zmianach w danych ewidencji gruntów z dnia 5 sierpnia 2015 r., a który to dokument został przez PINB wskazany jako powód wszczęcia postępowania z urzędu. W rezultacie powyższej bezczynności Sąd zobowiązał PINB do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2015 r. Sad nie zastrzegł w sentencji wyroku terminu załatwienia sprawy, jak tego wymaga art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, że w prezentowanych powyżej okolicznościach niniejszej sprawy jej merytoryczne załatwienie powinno nastąpić niezwłocznie, tj. nie później, niż w terminie 14 dnia od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Kontynuując postępowanie organ nadzoru budowlanego skoncentruje swoje działania i postępowanie nie na wątkach pobocznych, tylko na rozstrzygnięciu przedmiotu spornego postępowania. Dla zasadności zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012r., II SAB/Kr 130/10). Ponadto przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. W ocenie Sądu bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo naruszenia terminów do załatwienia sprawy i w konsekwencji pozostawania w bezczynności, faktycznie organ I instancji procesowo nie pozostawał bezczynny prowadząc liczną korespondencję ze skarżącymi w przedmiocie umorzenia przedmiotowego postępowania, jego zawieszenia, uznania za stronę R. G.G. i L. G. Należy także mieć na uwadze czasookresy, w których PIINB nie dysponował aktami sprawy, jak w przypadku zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, czy też postępowań związanych z wyłączeniem organu I instancji, jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od załatwienia rzeczonej sprawy. Podkreślić należy również, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd nie mógł odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ocenił, czy organ administracji wykonał przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności, które w konsekwencji doprowadziłyby do sfinalizowania sprawy w postaci podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego prawem (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1249/09 - niepubl.). W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.