I OSK 2096/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 5/16 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 5/16 oddalił skargę K. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – nagrania dźwiękowego z sesji rady gminy i posiedzeń organów wewnętrznych rady gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K. reprezentowany przez adwokata M. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz.1764), powoływanej dalej jako "u.d.i.p", oraz art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) poprzez uznanie, że informacje w postaci nagrania z posiedzenia organu gminy nie posiadają waloru informacji publicznej; 2) przepisów postępowania - art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wniesiona skarga ma charakter bezzasadny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że traktowanie protokołu z posiedzenia organu gminy jako jedynej oraz podstawowej formy dostępu do dokumentów materializujących przebieg obrad jest błędne. Wskazał na zaprezentowany w literaturze pogląd, zgodnie z którym w przypadku skorzystania przez organ z możliwości sporządzenia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych na podstawie art. 19 u.d.i.p, norma ta zwalnia go z obowiązku sporządzenia protokołów z posiedzeń. Zaznaczył, że mimo braku obowiązku sporządzenia nagrania z obrad organów, jeżeli zdecydują się one na jego utworzenie, to dane te zyskują charakter informacji publicznej, a co za tym idzie, podlegają udostępnieniu. Wskazał ponadto na art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym działalność organów gminy jest jawna. Jawność ta obejmuje natomiast w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zdaniem skarżącego z przepisu tego wynika, że ustawa nie ogranicza dostępu do uzyskiwania informacji o działalności gminy jedynie do dokumentów oraz protokołów, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2313/14 skarżący kasacyjnie wskazał, że na dopuszczalność informacji w postaci nagrania z posiedzenia organu gminy nie ma wpływu treść Statutu. Kwestie dostępu do informacji i jawność posiedzeń organów gminy zostały rozstrzygnięte w ustawie o samorządzie gminnym, natomiast definicja informacji publicznej zawarta została w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Statut nie może zatem regulować kwestii dotyczących zakresu przedmiotowego informacji publicznej, a jedynie określać aspekty organizacyjno-techniczne jej udzielenia, przy czy zasady te winny być określone w sposób zapewniający obywatelskie prawo do informacji publicznej. Ponadto w ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego oraz prawnego oraz nie uwzględnił istotnych uwag przedstawianych przez skarżącego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że w art. 19 u.d.i.p. nałożono na organy władzy publicznej, pochodzące z powszechnych wyborów i ich kolegialne organy obowiązek sporządzenia i udostępnienia protokołów i stenogramów swoich obrad. Wymóg sporządzenia tylko tych form ma charakter bezwzględny. Inne formy mają charakter zastępczy. Podlegają udostępnieniu tylko wtedy, gdy nie został sporządzony protokół i o ile materiały audiowizualne i teleinformatyczne w pełni rejestrują obrady. Wyjaśnił, że sesje Rady Miejskiej w [...] i jej komisji są rejestrowane tylko na nośniku dźwiękowym i nie w pełni przedstawiają przebieg obrad, gdyż utrwalają jedynie wypowiedzi osób korzystających z mikrofonu. Przedmiotowe nagrania nie wypełniają więc przesłanek materiału audiowizualnego i teleinformatycznego oraz nie w pełni rejestrują obrady, a tym samym organy władzy publicznej nie są zwolnione z obowiązku sporządzania i udostępniania protokołów. Protokół z [...] sesji Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2015 r. został przyjęty na sesji w dniu [...] grudnia 2015 r. Nagranie dźwiękowe, na podstawie którego sporządzono protokół, zostało zniszczone po sporządzeniu i podpisaniu protokołów z posiedzeń Komisji Rady Miejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż K. K. w dniu [...],[...] oraz [...] grudnia 2015 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci nagrania dźwiękowego z sesji Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2015 r. oraz nagrania dźwiękowego z posiedzenia stałych Komisji Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2015 r., nagrania dźwiękowego z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2015 r. oraz nagrania dźwiękowego z posiedzenia Komisji do Spraw Oświaty, Kultury, Sportu i Turystyki Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2015 r. Zasadniczą kwestią, którą należało rozstrzygnąć w sprawie było ustalenie czy objęte żądaniem skarżącego nagrania dźwiękowe z posiedzeń rady gminy i jej organów wewnętrznych stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., w którym ustawodawca określił przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Do kręgu tych podmiotów niewątpliwie należą organy gminy - art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organem gminy jest rada gminy, zatem przebieg sesji rady, jak również posiedzenia jej komisji stanowią informację publiczną, a zatem każdy ma prawo dostępu do takiej informacji (art. 2). Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (wyrok NSA z 7 marca 2003 r., II SA 3572/02). Ponadto zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym działalność organów gminy jest jawna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej znalazło swe normatywne rozwinięcie w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i art. 19 u.d.i.p. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p wskazując sposoby udostępniania takich informacji stanowi, że następuje to w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Zgodnie zaś z art. 19 u.d.i.p. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Skoro w powyższych przepisach jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii nagrań w dostępnej formie, o ile w ten sposób dokumentuje się także posiedzenia rady (wyrok WSA w Opolu z 12 października 2009 r., II SA/Op 216/09). Nagranie posiedzenia sesji rady lub jej komisji jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, dotyczy sfery faktów, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia kolegialnego organu władzy publicznej stanowią informację o sprawach publicznych. (wyrok NSA z 30 września 205 r., I OSK 2313/14, wyrok WSA w Gdańsku z 7 marca 2012 r., II SAB 5/12, wyrok WSA w Opolu z 3 grudnia 2009 r., II SA/Op 333/09). Niemniej jednak zakres realizacji prawa do informacji publicznej w stosunku do kolegialnych organów jednostek samorządu terytorialnego wyznacza obowiązek sformułowany w art. 19 u.d.i.p. Wypływa z niego jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy 1) protokół nie został sporządzony i 2) o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Poza tym wypadkiem materiały te mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku NSA z 15 czerwca 2016 r., I OSK 3162/14, które Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w pełni. Podobnie wypowiedział się NSA w wyrokach z 1 października 2009 r., I OSK 1216/10 i z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 14/10. Taki właśnie pomocniczy i wewnętrzny charakter mają nagrania z posiedzeń Rady Gminy [...]. Zgodnie z §46 ust. 2 Statutu Miasta i Gminy [...] przebieg sesji nagrywa się na taśmę magnetofonową, którą przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji. Natomiast z posiedzenia Komisji stałych Rady Miejskiej w [...] sporządza się jedynie protokół w formie pisemnej - zgodnie z §78 ust. 7 w związku z §67 ust. 2 Statutu. Oznacza to, że zapis dźwiękowy nie został dopuszczony jako forma dokumentacji pracy rady czy też komisji. Z wyjaśnień Burmistrza Miasta i Gminy [...] wynika, że nagranie dźwiękowe stanowi jedynie materiał pomocniczy dla pracownika Urzędu Miasta i Gminy sporządzającego w późniejszym terminie protokół w formie pisemnej. Służy ono wyłącznie do zweryfikowania poprawności sporządzenia protokołu Rady. Nagranie utrwala ponadto w niepełnym zakresie obrady Rady lub jej komisji, gdyż utrwalane są jedynie wypowiedzi osób korzystających z mikrofonu. Po przyjęciu protokołu na następnej sesji nagranie ulega zniszczeniu. Nagraniem dźwiękowe z sesji Rady Miejskiej, która odbyła się w dniu [...] listopada 2015 r. zostało zniszczone po przyjęciu protokołu na kolejnej sesji, która odbyła się w dniu [...] grudnia 2015 r. Taki charakter techniczny i pomocniczy nagrań nie jest informacją publiczną. Dopiero zatem utrwalenie posiedzenia rady w sposób rejestrujący w pełni obrady, w razie złożenia wniosku, obliguje kolegialny organ władzy publicznej do udostępnienia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych. Prawidłowo zatem w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie organ administracji bez zbędnej zwłoki przekazał skarżącemu w formie pisemnej informację, że wskazanych we wniosku informacji nie udostępni, gdyż nie są one w tym kształcie (nagranie dźwiękowe) informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z czym prawidłowa jest także ocena, że organ nie pozostawał w bezczynności. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 19 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest nietrafny. Wskazać przy tym trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jaką postać miało naruszenie prawa materialnego. Powołany w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jako podstawa sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej sporządzenie jej obwarowane jest przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Argumentacja skargi kasacyjnej zawarta w uzasadnieniu wskazuje, że naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego miało postać błędnej wykładni przez przyjęcie przez organ administracji i Sąd pierwszej instancji, że nagranie z sesji Rady Miejskiej w [...] i posiedzeń jej organów wewnętrznych nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. W konsekwencji do ustalonego stanu prawnego błędnie nie zastosowano wskazanych przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje się w doktrynie obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, warszawa, 2006, s. 367). W takich granicach zatem rozpoznana został skarga kasacyjna. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. jest niezasadny z tego względu, że przepis ten jako norma wynikowa będąca podstawą do oddalenia skargi, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i wymaga powiązania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub przepisami procesowymi, których to naruszenia, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji lub które to przepisy Sąd pierwszej instancji naruszył rozpoznając skargę, co w konsekwencji doprowadziło do jej nieuwzględnienia. Tymczasem, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a., który jest przepisem procedury sądowoadministracyjnej zastosowanym przez Sąd w niniejszej sprawie, jako wynik dokonanej oceny prawnej ustalonego przez organy i Sąd, w razie skargi na bezczynność, stanu faktycznego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.