II SA/Po 870/15

Syn. akt II SA/Po 870/15 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 roku sprawy ze skargi I. B. i S. B. na decyzję Samorządnego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta O. (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji"), orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] z arkusza [...] obręb [...] o powierzchni [...]m2 zlokalizowanej w O. przy ul. [...] (dalej: "Nieruchomość"), będącej własnością I. i S. B., zamieszkałych w O. przy ul. [...]. Powyższą decyzję Prezydent wydał w oparciu o art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n."), uchwały Nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. zmieniającej powyższą uchwałę oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."). W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], został zatwierdzony ostateczny projekt podziału Nieruchomości, na wniosek właścicieli – I. i S. B. W wyniku dokonanego podziału geodezyjnego działki nr [...] powstało 10 nieruchomości gruntowych o powierzchni od [...] do [...] m2. Zdaniem organu pierwszej instancji, w świetle art. 98a u.g.n. powstał obowiązek wniesienia na rzecz Gminy Miasto O. jednorazowej opłaty w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału. Wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem geodezyjnym jak i określenie wartości rynkowej działek gruntu po podziale oszacowane zostały przez biegłego rzeczoznawcę – zgodnie z art. 153 ust. 2 u.g.n. metodą inwestycyjną, polegającą na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Zdaniem organu biegły prawidłowo określił przedmiot, zakres, cel wyceny oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, biegły dokonał prawidłowej analizy rynku nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę domów jednorodzinnych, uwzględnił wszystkie pozytywne i negatywne cechy rynkowe nieruchomości, mające wpływ na jej wartość, a z operatu szacunkowego jasno wynika, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Przedmiotowy operat szacunkowy stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wysokość opłaty adiacenckiej wyliczono w następujący sposób: wartość Nieruchomości przed podziałem geodezyjnym ustalono na kwotę [...] zł, natomiast jej wartość po podziale to [...] zł Opłata adiacencka stanowi 30% różnicy tych wartości ([...] zł), a zatem wynosi [...] zł. I. B. i S. B. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, ewentualnie o zmianę ww. decyzji przez ustalenie, że skarżący nie mają obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej. Odwołujący się podnieśli, że nie mają obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej, bowiem wartość Nieruchomości nie wzrosła. Zakwestionowali jednocześnie metodę wyceny dokonanej przez biegłego. Podali, że ich zdaniem wartość nieruchomości zmniejszyła się, bowiem powierzchnia pierwotna nieruchomości uległa zmniejszeniu, na co wpływ miało przejęcie przez miasto części nieruchomości będącej ich własnością pod budowę drogi publicznej. W piśmie uzupełniającym odwołujący się wnieśli ponadto o przeanalizowanie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby wypłaty im odszkodowania za działkę przejętą pod budowę drogi publicznej, bowiem wskazano tam inne wartości tej samej nieruchomości dokonane już po podziale geodezyjnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], organ odwoławczy, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W ocenie Kolegium, przedłożony przez biegłego operat szacunkowy jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości określonymi w u.g.n., jak i rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia. Organ odwoławczy na tej podstawie wskazał, że wartość nieruchomości bezsprzecznie wzrosła i nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podanych przez skarżących w odwołaniu. Kolegium wskazało, że w odpowiedzi na zarzuty, biegły rzeczoznawca majątkowy wskazał przesłanki jakimi kierował się ustalając wartość nieruchomości za metr kwadratowy i podał, że odwołał się do transakcji gruntu niezabudowanego, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jakie miały miejsce w bliskim sąsiedztwie wycenionej nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił argumentację biegłego. I. B. i S. B. (dalej: "Skarżący") nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący powtórzyli ponownie argumentację podaną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wskazując w szczególności na zmniejszenie wartości nieruchomości po dokonanym podziale geodezyjnym i niezasadność przyjętej przez biegłego metody wyceny działek powstałych po podziale. Podali, że winien on uwzględnić wartości wskazane w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania w przedmiocie wypłaty im odszkodowania, nie natomiast metodę porównawczą z działkami, które posiadają inne cechy (są m. in. całkowicie uzbrojone). Skarżący podnieśli ponadto, że zostały naruszone ich prawa, albowiem nie otrzymali pisma rzeczoznawcy z dnia [...] października 2014 r., w którym rzeczoznawca podał sposób wyceny wartości nieruchomości. W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując w całości przedstawioną wcześniej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Dokonując, w tak zakreślonych granicach kognicji kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, powstałych w wyniku podziału Nieruchomości będącej własnością Skarżących. Skarżący zarzucili organom obu instancji oparcie wydanych decyzji na operacie szacunkowym, w którym dokonano nieprawidłowej wyceny działek powstałych po podziale nieruchomości będącej ich własnością, w konsekwencji poczynienie nieprawidłowych ustaleń w zakresie określenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i niezasadne ich zdaniem ustalenie opłaty adiacenckiej. Zaznaczenia wymaga, że dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie miała kwestia prawidłowości określenia wzrostu wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, nie w zakresie przyjętej przez biegłego rzeczoznawcę metody wyceny nieruchomości, lecz określenia samego przedmiotu tej wyceny, który organy niesłusznie oceniły jako prawidłowy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a u.g.n. (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Zgodnie z art. art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w świetle art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 80 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 23). Sąd w sprawie poddanej kontroli podzielił stanowisko prezentowane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym z treści m.in. art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1110/12; publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Jak z powyższego zatem wynika, przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej podlega bowiem nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem, poszczególnych cech charakterystycznych. Tymczasem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek gruntu opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej Nieruchomości – jak tego wymaga powołany powyżej przepis prawa. Wycenie bowiem podlega nie działka czy działki, a nieruchomość- jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek co do zasady winien być dokonywany co do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być oceniany pod względem poszczególnych cech charakterystycznych (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 232/12; publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podkreślenia wymaga, że w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę znajduje się informacja, że "zdarzają się bardzo rzadko pojedyncze transakcje całymi kompleksami działek, jednak nie odbiegają one w sposób widoczny od cen jednostkowych pojedynczych działek...". Informacja ta nie została przez rzeczoznawcę poparta żadnymi informacjami źródłowymi, ani głębszymi analizami. Zdaniem Sądu, informacja podana przez rzeczoznawcę potwierdza powyższe wywody odnoszące się do możliwości porównania transakcji całymi kompleksami działek lub chociażby wykazania takich transakcji w opracowaniu. Istotą opinii ustalającej zmianę wartości nieruchomości po podziale jest wykazanie, że zatwierdzenie podziału zmieniło wartość całej nieruchomości. Konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest wyłącznie skutkiem podziału nieruchomości. Wobec wskazanych przez Sąd wadliwości operatu szacunkowego nie było dopuszczalne w przedmiotowej sprawie ustalenie opłaty na jego podstawie w ogóle. Sąd ma na uwadze wynikającą z przepisów u.g.n. autonomię rzeczoznawcy majątkowego w sporządzaniu operatów szacunkowych, lecz przypomnienia wymaga, że obowiązkiem organu administracji jest ocena przedłożonego operatu w aspekcie spełnienia wymogów formalnych przy jego sporządzaniu. Ocena operatu szacunkowego powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie – w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii, a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, bezprzedmiotowe stają się zarzuty Skarżących w zakresie niezasadności przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny. Ubocznie jedynie wskazać należy, że rację ma w tym zakresie Kolegium, albowiem przywołane przez Skarżących grunty i operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę na potrzeby wydania decyzji z dnia [...] września 2013 r. w zakresie odszkodowania za część nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, nie spełniają warunków podobieństwa, ponieważ nie są one przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Sąd, działając na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądził w pkt II sentencji wyroku na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania odpowiadających równowartości uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenia radcy prawnego ([...] zł) i opłaty za pełnomocnictwo (17 zł). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium powinno wziąć pod uwagę, że – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych – wydanie (także ponowne) decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej przez organ nie może nastąpić po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a więc z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego.