II SAB/Bd 103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A S.A. w K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. umarza postępowanie, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] października 2015 r. C., dalej określana mianem skarżącej, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji polegającej na budowie na działkach [...] w obrębie miejscowości K., gmina L., infrastruktury technicznej - elektrowni wiatrowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, a następnie decyzją z [...] września 2014 r. wydał decyzję nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. Wskutek wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. S., E. M., G. D., D. P., J. K., J. K., K. K., Z. W., R. W., R. S. oraz H. S. Akta sprawy wraz z odwołaniem organ I instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] września 2015 r. Akta wpłynęły do organu odwoławczego [...] września 2015 r. Pismem z [...] października 2015 r. Kolegium zwróciło się do organu I instancji o udzielenie informacji, czy przedmiotowy grunt objęty został zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast pismem z dnia [...] października 2015 r. Kolegium zawiadomiło uczestników postępowania, że wydanie rozstrzygnięcia możliwe będzie po zweryfikowaniu interesu prawnego wnoszących odwołanie, wskazując na planowany termin rozpatrzenia odwołania na dzień [...] listopada 2015 r. Skarżąca pismem z [...] października 2015 r. ponagliła organ odwoławczy, wskazując jako nieuzasadnione zwracanie się przez Kolegium do organu I instancji o udzielenie informacji, o której mowa w ww. piśmie z [...] października 2015 r., z uwagi na prawomocne postanowienie uzgadniające Starosty z [...] lutego 2014 r. Pismem z [...] października 2015 r. skarżąca wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, kto został przez organ I instancji uznany za stronę postępowania, zatem niepotrzebna jest, zdaniem skarżącej, dodatkowa weryfikacja. Postanowieniami z dnia [...] października 2015 r. Kolegium uznało odwołania wniesione przez H. S., R. S., R. W., E. M. i D. P. za wniesione z uchybieniem terminu oraz umorzyło postępowanie odwoławcze względem J. K. i Z. W. W dniu [...] listopada 2015 r. SKO udzieliło skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazując w niej, że nie jest związane materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, w związku z czym organ odwoławczy zobowiązany był do weryfikacji stron postępowania. We wskazanej na wstępie skardze skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 K.p.a. wskazując, że Kolegium posiada kompletne akta sprawy, w związku z czym czynności podejmowane przez nie uznać należy za dokonywane w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, uznając zawarte skardze zarzuty za nieuzasadnione. W aktach sądowych znajdują się odpisy dokumentów z akt administracyjnych sprawy o sygn. II SA/Bd 61/15 ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z chronologii postępowania przed organem odwoławczym, pierwszą czynnością dokonaną przez Kolegium było wystosowanie w dniu [...] października 2015 r. pisma skierowanego do organu I instancji o udzielenie wskazanych informacji. Następnie, w dniu [...] października 2015 r. SKO zawiadomiło uczestników postępowania o przewidywanym terminie wydania decyzji do [...] listopada 2015 r. Finalnie decyzja wydana została w dniu [...] grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej zwana K.p.a.), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak natomiast stanowi art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Stosownie zaś do § 3 art. 35, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z użytego w art. 35 § 3 K.p.a. wyrażenia "nie później" wynika, że określone w tym przepisie terminy należy traktować jako terminy maksymalne. Dlatego też organy administracji publicznej zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę we wskazanych terminach, a ich przekroczenie powinno być sytuacją wyjątkową. Jak wynika ze przytoczonego przepisu, w postępowaniu odwoławczym, a bezczynność w toku takiego właśnie postępowaniu jest przedmiotem skargi, organ winien załatwić sprawę w terminie miesiąca. Przyjąć należy, że bieg terminu rozpoczyna się z dniem przekazania organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy. Celem skargi na bezczynność określonej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu, bądź dokonania czynności, do czego organ był zobowiązany. Bezczynność nie została expressis verbis zdefiniowana w ustawie, w piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że zachodzi ona wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Sąd oceniając, czy bezczynność w istocie zaistniała w przedmiotowej sprawie, zobligowany był de facto do rozpatrzenia dwóch przesłanek, których łączne spełnienie obliguje go do uznania bezczynności skarżonego organu: ustalenia, czy organ zobligowany był do wydania konkretnego aktu, bądź też podjęcia określonej czynności i czy przekroczył termin załatwienia sprawy. Przekładając powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił bowiem wskazanym terminom załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania. Zwrócić uwagę trzeba, że Kolegium przez miesiąc (a konkretnie prawie pod koniec tego terminu), czyli w istocie przez cały termin przeznaczony na rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym, dokonało jednej czynności, jaką było zwrócenie się do Burmistrza o udzielenie informacji, czy grunt objęty został zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, co należy podkreślić, informacja taka zawarta jest w postanowieniu Starosty z [...] sierpnia 2014 r. ([...]) znajdującego się w aktach administracyjnych. Nie można uznać również, że zaistniały w przedmiotowej sprawie przesłanki, o jakich mowa w art. 35 § 5 K.p.a., czyli konieczność dokonywania przez organ określonych czynności wynikających z przepisów prawa, jak na przykład opóźnienia wynikające z winy strony czy też z przyczyn niezależnych od organu. Uznać należy zatem, że w terminie przewidzianym dla wydania decyzji, organ pozostawał w bezczynności, nie wydał bowiem decyzji w postępowaniu odwoławczym w terminie miesięcznym, a z przekroczeniem tego terminu. Decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji wydana została przez Kolegium dopiero [...] grudnia 2015 r., a więc po upływie prawie 3 miesięcy od daty wpłynięcia akt. Dla procedury sądowoadministracyjnej znaczenie ma okoliczność, że przedmiotowa decyzja organu II instancji istniała w obrocie prawnym w dniu wydania wyroku w przedmiotowej sprawie. Uznać należy, że fakt wydania decyzji zniósł stan bezczynności w niniejszej sprawie, w związku z czym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Przyczyną taką jest na przykład sytuacja, gdy przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazał NSA w wyroku z 17.10.2012 r., I OSK 2443/12, art. 149 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru, przy czym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W sprawie niniejszej zatem uznać należy, że mimo zaistnienia okoliczności uzasadniających uznanie, że skarżony organ pozostawał w bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość na dzień orzekania (pkt 1 wyroku). Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzono z przyczyn wskazanych wyżej, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała cechy rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Jak wynika z akt administracyjnych, SKO podejmowało jednak pewne - choć rozciągnięte w czasie - czynności mające na celu załatwienie sprawy O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).