II SA/Gd 726/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 13 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 27 sierpnia 2014 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miasta kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Gmina Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 13 października 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 27 sierpnia 2014 r. w zakresie pkt 1 i 2, a uchylającą w pkt 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 i orzekającą co do istoty sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. E., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] oraz prawa własności budynku posadowionego na tej działce. Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem z dnia 28 lutego 1957 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. odstąpiło na rzecz W. L. działkę budowlaną o pow. 1.191 m2, położonej przy ul. E. w formie ustanowienia na tej działce na jego rzecz odpłatnego użytkowania jako prawa wieczystego z przeznaczeniem jej pod budowę domu jednorodzinnego. Na mocy umowy z dnia 19 marca 1957 r., PMRN w S. ustanowiło na rzecz W. L. prawo użytkowania, jako prawo wieczyste na nieruchomości położonej w S. przy ul. E., oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. 1.191 m2. Pismem z dnia 31 grudnia 1958 r., nr [...], PMRN w S. wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z wnioskiem o wywłaszczenie w trybie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową), na cele użyteczności publicznej hotel miejski, m.in. nieruchomości położonej przy ul. E. We wniosku wskazano, że wywłaszczenie konieczne jest dla adaptacji na cele pensjonatów satelit przy projektowanym hotelu matce przy tejże samej ulicy, a to celem powiększenia bazy pensjonatowo - hotelowej w S. Z przedmiotowego pisma wynika też, że w tym czasie na działce znajdującej się przy ul. E., o pow. 1.191 m2, znajdował się budynek mieszkalny w stanie surowym - niezamieszkały. Aktem notarialnym z dnia 25 maja 1961 r., Rep. nr [...], W. L. rozwiązał "w drodze ugodowej" powołaną umowę "wieczystej dzierżawy" z dnia 19 marca 1957 r. Skarb Państwa zobowiązał się wypłacić W. L. kwotę 373.700,00 zł (pomniejszoną o zaległości podatkowe W. L.), tytułem odszkodowania za poczynione na wymienionej działce inwestycje. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 25 maja 1961 r., akt notarialny Rep. [..], w związku z decyzją PMRN w S. z dnia 4 maja 1961 r., nr [...], przeniesiono na okres 50 lat, na rzecz małżonków – W. i I. L., własność nieruchomości położonej w S. przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...], k.m. [...], o pow. 521 m2. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydziału I Cywilnego z dnia 29 czerwca 1993 r., sygn. akt I Ns [...], spadek po W. L. nabyli: K. J. L. – L., M. K. J. i P. L., dzieci zmarłego. Ustalono również, że dawna parcela nr [...] położona w S. przy ul. E., w wyniku przekształceń ewidencyjnych stanowi obecnie działkę nr [...] o pow. 1.141 m2 oraz niewydzieloną część, o łącznym obszarze 50 m2, działek nr [...] i [...], położonych w S. przy ul. E. i al. W. Wnioskiem z dnia 4 marca 1992 r. M. J., K. L. – L. oraz P. L. zwrócili się do Urzędu Miejskiego w S., na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) o wydanie decyzji o zbędności wywłaszczonej w dniu 25.05.1961 r. nieruchomości położonej w S. przy ul. E. Wniosek ten sześciokrotnie przeszedł przez administracyjny tok instancji dwukrotnie kontrolowany był przez sąd administracyjny, aby doczekać się rozstrzygnięcia decyzją stanowiącą przedmiot kontroli zainicjowanej skargą w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2014 r., nr [...], Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w pkt 1 orzekł zwrot wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. E., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,1141 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział IV Ksiąg Wieczystych jako własność Gminy Miasta, oraz prawa własności budynku posadowionego na dz. nr [...], na rzecz K. L. – L., M. J., P. L., po 1/3 części każdy. W pkt 2 wskazał, że prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...] przysługuje do dnia 18 marca 2056 r. W pkt 3 odmówił zwrotu niewydzielonych części łącznego obszaru 0,0086 ha działek położonych w S. o numerach [...] - Aleja W. i [...] - ul. E. W pkt 4 zobowiązał K. L. – L., M. J., P. L. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta kwoty 755.118,69 zł, tj. po 251.706,23 zł każdy stosownie do udziałów w spadku, obejmującej zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości 215.118,69 zł, kwotę zwiększającą wartość nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu w wysokości 540.000,00 zł. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła Gmina Miasta. Zaskarżonej decyzji zarzucono m.in. naruszenie art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że umowa ugodowa z dnia 25 maja 1961 r. - akt notarialny Rep. nr [...], na podstawie której W. L. zrzekł się wszelkich praw do użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, została zawarta w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., naruszenie art. 6, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także, w przypadku uznania przez organ, że w niniejszym przypadku doszło do wywłaszczenia w rozumieniu art. 216 ust. 1 u.g.n., naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez uznanie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zakwestionowano również błędne ustalenie, że nieruchomość położona w S. przy ul. K. nie stanowi nieruchomości zamiennej w rozumieniu art. 10 ustawy wywłaszczeniowej i naruszenie art. 140 u.g.n. poprzez nieorzeczenie o jej zwrocie w ramach rozliczenia Gminy Miasta ze spadkobiercami wywłaszczonego. Zarzucono także błędne określenie terminu zapłaty należności stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie oraz niewskazanie, o jaki wskaźnik dokonano waloryzacji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 13 października 2015 r. uchylił pkt 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu niewydzielonych części łącznego obszaru 50m2 działek położonych w S. przy al. W. - działki nr [...] i przy ul. E. - działki nr [...], w części w jakiej stanowią dawną parcelę nr [...] położoną w S. przy ul. E. oraz o obowiązku zwrotu - stosownie do udziałów w spadku, na rzecz Gminy Miasta łącznej kwoty 755.971,62 zł, stanowiącej sumę zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 215 971,62 zł oraz kwotę, o jaką zwiększyła się wartość nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu w wysokości 540.000,00 zł, odpowiednio przez K. L. – L. (udział - 1/3), w wysokości 251.990,54 zł, M. J. (udział -1/3), w wysokości 251.990,54 zł, P. L. (udział - 1/3), w wysokości 251.990,54 zł. Wskazano, że należność, o której mowa w pkt 4 niniejszej decyzji podlega spłacie w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się wykonalna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia za bezsporne wojewoda uznał, że na podstawie umowy notarialnej z dnia 25 maja 1961 r., Rep. nr [...], W. L. rozwiązał "w drodze ugodowej" umowę, na mocy której ustanowiono na jego rzecz prawo wieczystego użytkowania działki położonej w S. przy ul. E., oznaczonej nr [...], k.m. [...], o pow. 1 191 m2, na skutek czego W. L. zrzekł się "wszelkich praw do użytkowania wieczystego powyższej parceli w S., przy ul. E., przysługujących mu na mocy tejże umowy. Tytułem odszkodowania za poczynione przez W. L. na wymienionej działce inwestycje uzyskał od Państwa odszkodowanie w wysokości 373 700,00 zł, po potrąceniu zaległości podatkowych. Analizując przepisy ustawy wywłaszczeniowej wojewoda doszedł do wniosku, że umowa z dnia 21 maja 1961 r. została zawarta w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, co pozwalało na zastosowanie art. 216 ust. 1 u.g.n. i w konsekwencji umożliwiło rozpatrzenie sprawy o zwrot prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości oraz prawa własności budynku, który się na niej znajduje. W ocenie Wojewody z akt sprawy w sposób bezsporny wynika, że PMRN w S. dążyło do nabycia przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, pod groźbą wywłaszczenia. Świadczy o tym szereg dokumentów, a przede wszystkim: - pismo z dnia 21 listopada 1958 r., nr [...], PMRN w S. - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, zawiadamiające W. L. o wystąpieniu z wnioskiem w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości o wywłaszczenie nieruchomości położonej w S. przy ul. E. na rzecz Państwa. W przedmiotowym piśmie wskazano również, że "na zasadzie art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy Prezydium M.R.N. w S. występuje do Obywatela z propozycją dobrowolnego odstąpienia podmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa w drodze zamiany ", - pismo z dnia 31 grudnia 1958 r., [...], w którym PMRN w S. wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z wnioskiem o wywłaszczenie w trybie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ww. nieruchomości położonej przy ul. E., - pismo z dnia 14 października 1959 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych zawiadamiające, że wszczyna się, na ww. wniosek PMRN z dnia 31 grudnia 1958 r., postępowanie wywłaszczeniowe m.in. w stosunku do działki nr [...] położonej przy ul. E. Wojewoda ustalił, że w protokole z rozprawy z dnia 7 listopada 1960 r. w celu dokonania niezbędnych ustaleń "w toku postępowania wywłaszczeniowego" (m.in. dla określenia odszkodowania czy przesłuchania stron i osób zainteresowanych), stwierdzono, że "w wyniku postępowania wyjaśniającego przewodniczący rozprawy stwierdził, że w chwili obecnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nie spełnił zadość wynikającym z przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70) w sprawie formalnego [słowo nieczytelne] parcel zamiennych dla ww. Obywateli właścicieli wywłaszczanych nieruchomości. W związku z powyższym zobowiązuję Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w terminie 6-dniowym zwrócenia się indywidualnie do Obywateli wywłaszczonych nieruchomości z propozycją wydzielenia konkretnych parcel zamiennych nadających się do natychmiastowego zabudowania domkiem jednorodzinnym. W wypadku pozytywnym zawrzeć należy umowy notarialne w trybie w. cytowanego art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z kolei z pisma z dnia 11 stycznia 1961 r., nr [...], PMRN w S. wynika, że wymienione w nim parcele zamienne są proponowane "za projektowane do wywłaszczenia obiekty położone przy ul. E. ". W piśmie z dnia 24 stycznia 1961 r. W. L. zgodził się na wydzielenie "z posesji przy ul. K. w S. działki zamiennej" i przydzielenia jej "w zamian za działkę przy ul. E.". Ostatecznie aktem notarialnym z dnia 25 maja 1961 r., Rep. nr [...], w drodze ugodowej rozwiązano umowę prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], na skutek czego W. L. zrzekł się wszelkich praw do użytkowania wieczystego powyższej parceli. Podstawą działania przy okazji tej umowy ze strony Skarbu Państwa – R. P. i J. J. było upoważnienie PMRN w S. z dnia 18 kwietnia 1961 r., zawarte w uchwale nr [...]. Przedmiotowa uchwała stanowiła: "upoważnia się Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. reprezentowany przez R. P. i J. J. do nabycia w trybie postępowania ugodowego w oparciu o art. 2 i art. 6 ustawy z dnia 12. III. 1958 r. (Dz. U. Nr 12 poz. 70) o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości budynków pobudowanych na parceli położonej w S. przy ul. E./parcela [...]". Zdaniem wojewody zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i żadne argumenty podnoszone przez Gminę Miasto skutecznie nie podważyły tego twierdzenia. Analizując kwestię zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wojewoda wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. W tym zakresie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. nr P 38/11, w którym stwierdzono, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492). Z wniosku o wywłaszczenie z dnia 31 grudnia 1958 r. wynika, że wywłaszczenie miało nastąpić na cele użyteczności publicznej (hotel miejski). Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynikało, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa miało nastąpić "w celu budowy hoteli i pensjonatów". Z tego wynika, że cel wywłaszczenia określony we wskazanych dokumentach jest precyzyjny i niewątpliwy. Wojewoda ustalił, że w krótkim okresie po wywłaszczeniu, tj. w dniu 29 maja 1961 r. Wydział Gospodarki Komunalnej PMRN w S. przekazał przedmiotową nieruchomość A. Jednakże już dnia 30 czerwca 1961 r. została zawarta umowa między Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PMRN w S., a B. o przekazaniu temu podmiotowi w zarząd i użytkowanie m.in. przedmiotowej nieruchomości. Natomiast decyzją z dnia 15 maja 1962 r., nr [...] o lokalizacji szczegółowej - zmianie sposobu wykorzystania terenu nr [...], PMRN, Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w S., ustalił lokalizację szczegółową na - "Budowę Ośrodka Wypoczynkowego B. w S. położonego przy E. oraz terenu pod budowę budynku głównego ". Na mocy decyzji z dnia 14 lutego 1963 r., L.dz. [...], Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PMRN w S. przekazał w użytkowanie B. m.in. nieruchomość położoną przy ul. E. Wskazano w niej, że teren przeznaczony jest " na cele związane z działalnością B.". Następnie w piśmie B. z dnia 15 listopada 1985 r., wskazano m.in., że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość, została przekazana A. z przeznaczeniem na rozbudowę i modernizację związkowego ośrodka wypoczynkowego, a należność za budynki "przejęte w drodze wywłaszczenia", została zapłacona przez A. na rzecz PMRN w S., "w związku z czym stały się one częścią składową majątku D. ". Prezydent Miasta, decyzją z dnia 10 września 1990 r., orzekł o wygaśnięciu prawa zarządu gruntem położonym w S. przy ul. E., ustanowionego na rzecz C. Stwierdzono bowiem, że nieruchomość stała się zbędna na cele, na które została temu podmiotowi przekazana w użytkowanie. Wskazano, że C. zakończyło działalność Ośrodka Wypoczynkowego "A. i przekazało ośrodek w dzierżawę D. Według wojewody opisane dokumenty potwierdzają, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie można bowiem przyjąć, że ośrodek wczasowy związków zawodowych, wykorzystywany na pobyty urlopowe dla pracowników zakładów pracy, a w późniejszym okresie także na pobyty urlopowe dla turystów zagranicznych stanowił realizację celu "użyteczności publicznej". Nie powstał tam bowiem ogólnodostępny hotel czy też pensjonat, lecz obiekt wybudowany dla celów konkretnego podmiotu, który następnie został wydzierżawiony podmiotom prywatnym. Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że do dnia złożenia wniosku o zwrot tj. do dnia 4 marca 1992 r. nie zrealizowano celu w postaci ogólnodostępnego hotelu czy też pensjonatu, który zasiliłby bazę pensjonatowo-hotelową S. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części dawnej parceli nr [...], tj. części działek nr [...] i [...] o łącznej pow. 50 m2 wojewoda uznał odmiennie. Działki te stanowią drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Działka nr [...] stanowi bowiem pas drogowy gminnej drogi publicznej - ul. E., a działka nr [...] - pas drogowy gminnej drogi publicznej – Al. W. Działki te stawią własność właściwej jednostki samorządu i nie jest możliwe jej przeniesienia na podmiot prywatny. Dlatego też nawet w razie zbędności wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie zawartej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w sytuacji, gdy stanowi ona w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część, stosownie do ustawyo drogach publicznych nieruchomość nie podlega zwrotowi. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, dotyczy to zatem usytuowania na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Nie ulega wątpliwości, że z usytuowania działek nr [...] i [...] wynika, że ta ich część, obejmująca fragmenty dawnej parceli nr [...], położona jest w ciągu komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym i pieszym oraz umożliwia nieograniczony dostęp do znajdujących się w ich pobliżu budynków. Podane fakty oraz położenie przedmiotowych ulic jednoznacznie potwierdzają, że z przedmiotowej nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, co wyczerpuje dwie ostatnie przesłanki wskazane w definicji drogi publicznej. Posadowienie drogi stanowi bowiem bezwzględną przeszkodę zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego kiedy droga taka została wybudowana i czy w ogóle była celem wywłaszczenia. Oceniając natomiast charakter działki przejętej przez W. L. przy ul. K. wojewoda wyjaśnił, że co prawda nieruchomość ta została nabyta w związku z wywłaszczeniem prawa użytkowania wieczystego działki położonej przy ul. E. i znajdującego się na niej budynku, to jednak związek ten nie miał ścisłego charakteru, mogącego skutkować uznaniem, że stanowiła ona część "formalnego" odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podstawowe znaczenie ma bowiem według Wojewody fakt, że nieruchomość ta została nabyta w drodze odrębnej umowy kupna - sprzedaży, za określoną cenę. Z umowy tej, jak i z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że ustalona została za nią cena 41.857,00 zł, której płatność rozłożono na 50 lat, i że powyższą wierzytelność zabezpieczono ustanowioną na tej nieruchomości hipoteką. Ponadto nieruchomość tą sprzedano W. L. i I. L., natomiast prawo użytkowania dawnej parceli nr [...], położonej przy ul. E. zostało przyznane tylko na rzecz W. L. Stroną umowy, na skutek której zrzeczono się praw do przedmiotowej nieruchomości, również był tylko W. L. i przedstawiciele PMRN w S. I. L., zgodnie z treścią umowy, wyraziła jedynie na to zbycie zgodę. Według organu odwoławczego to potwierdza, że działka nr [...] położona przy ul. K. w S. nie jest nieruchomością zamienną w rozumieniu art. 10 ustawy wywłaszczeniowej i art. 140 ust. 5 u.g.n. Natomiast słuszna jest teza, że prawdopodobnie gdyby nie doszło do wywłaszczenia prawa użytkowania parceli nr [...] oraz własności budynku na niej się znajdującego, nie doszłoby do nabycia działki położonej przy ul. K. Wydanie jednak decyzji z dnia 4 maja 1961 r., nr [...], uwzględniającej wolę wywłaszczonego, należy traktować jedynie jako swoistą "moralną rekompensatę" za wywłaszczenie. Z aktu notarialnego sprzedaży działki położonej w S. przy ul. K. wynika, że zobowiązano W. i I. L. do ukończenia budowy domu na wymienionej działce "w przeciągu dwóch lat od daty podpisania niniejszego aktu", co dodatkowo poddaje w wątpliwość tezę o zastosowaniu w tym przypadku art. 10 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto podkreślić należy, że nieruchomość zamienna mogła być przyznana wyłącznie zamiast odszkodowania, a nie razem z nim (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1152/10). Okoliczności zrzeczenia się prawa do użytkowania działki jako prawa wieczystego i nabycia nieruchomości położonej przy ul. K. nie wskazują na zastosowanie ww. trybu z art. 10 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto, zgodnie z ust. 5 tej ustawy "wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać wartości nieruchomości wywłaszczonej. Różnicę wartości nieruchomości wyrównywa się w pieniądzach. Termin spłaty tej różnicy przypadającej na rzecz Państwa względnie na rzecz właściciela ustala organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej". Z akt sprawy, a w szczególności z aktu notarialnego nie wynika, by wyrównywano pieniężnie różnicę wynikającą z wartości obu nieruchomości (tj. położnych przy ul. E. i ul. K.), a zauważyć należy, że wywłaszczona parcela nr [...] była ponad dwukrotnie większa (1.141 m2 w opozycji do nabytych przez W. L. 521 m2). Z dokumentacji sprawy nie wynika także, aby w ogóle dokonywano porównania obu parcel, co było niezbędne by oszacować, czy będzie konieczne takie wyrównanie. Odnośnie zarzutu błędnego określenia terminu wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, wskazał organa, że zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n., o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Z tego przepisu wynika, że określenie terminu wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania pozostaje w gestii organu orzekającego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Nie można jednak się zgodzić na takie sformułowanie terminu zwrotu ww. należności, które stwarza w dniu orzeczenia potencjalne ryzyko braku możliwości jego wyegzekwowania, tak jak orzekł Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w terminie 14 dni "od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego ". Ustalony 14-dniowy termin nie miałby szansy zacząć w ogóle swojego biegu, warunkiem musiałoby być bowiem wydanie w tej sprawie decyzji przez organ odwoławczy, czego na etapie swojego orzekania nie mógł zakładać organ rozstrzygający w pierwszej instancji. Optymalnym rozwiązaniem byłoby w ocenie organu odwoławczego określenie powyższego terminu na takiej samej zasadzie jak określa się termin na wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, zgodnie z art. 132 ust. 1 u.g.n. na 14 dni od dnia, w którym decyzja (o zwrocie nieruchomości) stanie się wykonalna, czyli w przypadku decyzji organu pierwszej instancji po upływie terminu do wniesienia odwołania, które wstrzymuje wykonanie decyzji zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a., a przypadku decyzji organu drugiej instancji po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego (art. 9 u.g.n.). Według Wojewody postępowanie przeprowadzone przez Starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, było rzetelne i nie naruszało zasad postępowania administracyjnego. W efekcie doprowadziło do właściwego wyjaśnienia sprawy w kontekście wystąpienia przesłanek zwrotu bądź odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda nie dostrzegł uchybień w zakresie gromadzenia i oceny pozyskanego materiału dowodowego. Wojewoda ponownie przeprowadził również waloryzację odszkodowania, bowiem kwota ta winna być ustalona na dzień wydania decyzji o zwrocie. Stosowne wyliczenia zostały przedstawione w załączniku do niniejszego rozstrzygnięcia, a ich wynik spowodował konieczność zmiany pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji. Kwota odszkodowania po waloryzacji wyniosła 215.971,62 zł i nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 10 marca 2014 r., zaktualizowanego na dzień 10 marca 2015 r., przez rzeczoznawcę majątkowego J. F. Wojewoda zmienił decyzję starosty w zakresie pouczeń odnośnie konsekwencji za zwłokę w zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania uznając, że jest to materia regulowana ustawą, do umieszczania której w decyzji administracyjnej nie był organ uprawniony. Wyjaśnił nadto, że zmiana orzeczenia w zakresie pkt 3 decyzji organu pierwszej wynika z tego, że organ ten nieprawidłowo podał wielkość części działek nr [...] i [...] w zakresie, w jakim odmówiono ich zwrotu. Dawna parcela nr [...], położona w S. przy ul. E. P miała obszar 1.191 m2 i obecnie stanowi m.in. działkę [...] o pow. 1.141 m2, oraz część działek nr [...] i [...]. Z tego wynika, że pozostałą jej część stanowi jedynie 50 m2, a nie jak wskazano w osnowie decyzji 86 m2. Uchylenie pozostałych punktów decyzji, 6 – 8, spowodowane jest tym, że rozstrzygnięcia w nich zawarte stanowią o okolicznościach, które wynikają wprost z przepisów u.g.n. (odpowiednio: art. 141 ust. 4, art. 138 ust. 2, art. 139). Odnośnie uchylonych pkt 9 i 10 zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, tj. wywołuje określone skutki prawne przywracając stan prawny, który istniał przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną i wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, przywraca prawo własności nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym. Decyzja ta powoduje przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa lecz przywraca wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe. Nie znajduje zatem uzasadnienia prawnego odrębne orzekanie o dacie przejścia danego prawa na rzecz osób uprawnionych. Ponadto, na podstawie omawianego rozstrzygnięcia (z zastrzeżeniem uwzględnienia regulacji art. 9 u.g.n.) dokonuje się wpisów do ksiąg wieczystych - choć ustawa rozstrzyga to wprost tylko w odniesieniu do niektórych rozstrzygnięć tej decyzji. Inaczej decyzja ta byłaby niewykonalna. W skardze na powyższą decyzję zarzucono: I. Naruszenie art. 28 kpa, poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do podmiotu nie będącego stroną, co stanowi wadę, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. II. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a. art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że umowa ugodowa z dnia 25.05.1961 r. Rep. nr [...] na podstawie, której W. L. zrzekł się wszelkich praw do użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. E. i rozwiązano jej użytkowanie wieczyste została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), podczas, gdy m.in. w samej treści umowy brak powołania art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., który wskazywałby, że czynność prawna jaką była umowa ugodowa zostaje zawarta w trybie tego przepisu. Dodatkowo okoliczności poprzedzające zawarcie umowy, w tym wieloletnie rokowania prowadzone z W. L. wskazują, że przedmiotowa umowa nie została zawarta pod rygorem wywłaszczenia, a tym samym błędnym uznaniu, iż przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, b. art. 65 kc przez jego niezastosowanie, a tym samym dokonanie wykładni umowy ugodowej Rep. nr [...] w sposób sprzeczny tj. z pominięciem reguł wykładni powołanymi w treści tego przepisu, a tym samym błędnym przyjęciu, że wskazana umowa została zawarta pod rygorem wywłaszczenia, tj. w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. III. Naruszenie przepisów prawa procesowego w tym: a. art. 6, art. 8 oraz art. 80 k.p.a., polegające na: 1) pominięciu przez organ istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę w toku postępowania, a dotyczących okoliczności poprzedzających zawarcie umowy, które znajdują odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się w aktach postępowania, a mianowicie, tego, że przed zawarciem umowy z W. L. były prowadzone wieloletnie rokowania, w trakcie których strony doszły do porozumienia odnośnie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego oraz warunków na jakich to nastąpi, 2) ocenie dowodów w sposób dowolny, a nie swobodny, poprzez błędne przyjęcie, że brak decyzji o lokalizacji inwestycji dla przedmiotowej nieruchomości aktualnej na dzień zawarcia aktu notarialnego Rep. nr [...], może co najwyżej być rozpatrywany w kontekście poprawności wszczęcia i prowadzenia postępowania o wywłaszczenie, podczas gdy decyzja o lokalizacji szczegółowej inwestycji stanowiła konieczny element wniosku o wywłaszczenie, a jej brak nie może być traktowany jedynie jako wadliwość prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, gdyż jak wskazano był to istotny i konieczny element wniosku o wywłaszczenie, a tym samym organ błędnie uznał, że umowa z dnia 25.05.1961 r. Rep. [...] została zawarta w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a tym samym poprzez art. 216 ust. 1 u.g.n. przysługuje roszczenie o jej zwrot, podczas gdy brak decyzji jak wyżej potwierdza to, że przedmiotowa umowa nie została zawarta w trybie wywłaszczeniowym, b. art. 138 § 1 ust. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 27.08.2014 r. nr [...] w zakresie orzeczenia o zwrocie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S., przy ul. E., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,1141 ha, dla której Sąd Rejonowy w S. Wydział IV Ksiąg wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] oraz prawa własności posadowionego na niej budynku na rzecz K. L.-L., M. J., P. L., po 1/3 części każdy, oraz co do rozstrzygnięcia w przedmiocie długości okresu użytkowania wieczystego, podczas gdy brak było podstaw do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Z ostrożności procesowej w sytuacji uznania, iż nieruchomość została wywłaszczona w rozumieniu art. 216 ust. 1 u.g.n. zaskarżonej decyzji Gmina Miasto zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: a. art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. w związku z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez uznanie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, b. art. 10 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez uznanie, że nieruchomość nabyta przez małżonków L. w oparciu o umowę z 25.05.1961 r. Rep. nr [...] nie stanowi nieruchomości zamiennej w rozumieniu wskazanego przepisu, c. art. 140 u.g.n. w zw. z art. 10 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez nieorzeczenie o zwrocie nieruchomości położonej w S. przy ul. K., nabytej przez małzonków L. w oparciu o umowę z dnia 25.05.1961 r. Rep. nr [...], II. Naruszenie przepisów prawa procesowego w tym: a. art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem istotnych okoliczności, a tym samym wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o nie pełen materiał dowodowy, i w konsekwencji naruszenie zasad ogólnych, tj. art. 7 i art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nasuwający istotne zastrzeżenia, co do praworządnego oraz sprawiedliwego jego prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy, b. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania M. S., którego pisemne oświadczenia znajduje się w aktach sprawy i na którego treść organ powołał się podczas ustalania okoliczności sprawy w tym w przedmiocie wykorzystywania nieruchomości przy ul. E. w latach 60 i 70. Ustalanie istotnych okoliczności sprawy w oparciu o w/w pisemne oświadczenie, a mianowicie dokument prywatny, niekorzystający z domniemania, o którym stanowi art. 76 kpa spowodowało, że organ poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu, o którym mowa powyżej nie zweryfikował prawdziwości w/w oświadczenia, jak również uniemożliwił stronie możliwość skonfrontowania podniesionych okoliczności z rzeczywistym stanem jaki miał miejsce w w/w dacie poprzez zadawanie pytań bezpośrednio osobie przesłuchiwanej podczas rozprawy administracyjnej, co w konsekwencji spowodowało, że nie zebrał w całości materiału dowodowego, a tym samym błędnie ustalił, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Formułując powyższe zarzuty wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: - umowy z dnia 23.07.2013 r. nr [...], Aneksu nr 1 z dnia 11.09.2013 r. do umowy dzierżawy nr [...] z dnia 23.07.2013 r. na okoliczność daty, do której E. była dzierżawcą nieruchomości przy ul. E. w S., - umowy dzierżawy z dnia 11.09.2014 r. nr [...], aneksu nr 1 z dnia 03.11.2014 r. do umowy z dnia 11.09.2014 r. nr [...], umowy dzierżawy z dnia 29.09.2015 r. nr [...] - na okoliczność daty nawiązania stosunku zobowiązaniowego tj. umowy dzierżawy pomiędzy Gminą Miasta a F. w przedmiocie nieruchomości położonej w S., przy ul. E., posiadania przez F. statusu dzierżawcy w trakcie postępowania odwoławczego, posiadania tego statusu w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ. W zakresie zarzutu skutkującego nieważnością decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W przypadku niepodzielenia stanowiska w zakresie wydania decyzji z naruszeniem prawa, co stanowi wadę z art. 156 §1 pkt 4 kpa, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o treść art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Gmina Miasta w sposób szczegółowy przedstawiła argumenty uzasadniające zarzuty skargi. Wyjaśniając zarzut prowadzący do stwierdzenia nieważności decyzji skarżąca wskazała, że od dnia 16.09.2014 r. nieruchomość przy ul. E. w S. jest dzierżawiona przez F. przy ul. E., E. nie jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości, a tym samym skierowanie decyzji do E., stanowi wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza tym skarżąca kwestionuje przyjęcie, że umowa z dnia 25.05.1961 r. zawarta została w trybie wywłaszczeniowym z ustawy z 1958 r., a tym samym, że przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość wywłaszczoną. Z ostrożności wskazuje jednak, że w razie uznania, że do wywłaszczenia rzeczywiście doszło, to organ nie wykazał okoliczności, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Według skarżącego budowa zakładowego ośrodka wczasowego jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej i cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skarżąca zarzuca również błędną ocenę, że działka położona w S. przy ul. K. przyznana W. L. decyzją z dnia 28.05.1961 r. nie byłą działką zamienną związaną z wywłaszczeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi uznając za niezasadne. W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2016 r. uczestnicy postępowania K. L.-L., M. J. i P. L. ustosunkowując się do zarzutów skargi wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty orzekająca o zwrocie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. E. , stanowiącej obecnie działkę nr [...], nie są zgodne z prawem. Kontroli legalności poddano decyzję Wojewody z dnia 13 października 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 27 sierpnia 2014 r. w zakresie zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. E., stanowiącej działkę nr [...] oraz prawa własności posadowionych na niej budynków, a uchylono ją w zakresie pkt 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 i orzeczono w odpowiednim zakresie o odmowie zwrotu niewydzielonych części łącznego obszaru 50m2 działek położonych w S. o nr [...] – Aleja W. i [...] – ul. E., w części w jakiej stanowią dawną parcelę nr [..] położoną w S. przy ul. E., oraz o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z podziałem na poszczególnych zobowiązanych i wskazaniem terminu jego uiszczenia. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n., a w szczególności Rozdziału 6 "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. stanowi bowiem, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie pierwszą kwestią, którą należało przesądzić i której rozstrzygnięcie otwierało drogę do dalszego procedowania było ustalenie, czy do zaistniałego stanu faktycznego można było stosować przepisy u.g.n., bowiem pozbawienie prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego dawną działkę nr [...] położoną w S. miało miejsce w 1961 r., czyli na podstawie innej ustawy. Przepisem pozwalającym na zastosowanie rozdziału 6 u.g.n. do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie jest art. 216 u.g.n. Przepisy art. 136–142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wskazanych w art. 216 u.g.n. Wśród tych ustaw art. 216 ust. 1 u.g.n. wymienia m.in. ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79), stanowiąc, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustalenia zatem wymagało, czy pozbawienie W. L. prawa wieczystego użytkowania działki nr [..] nastąpiło w trybie i na zasadach wynikających z ówczesnej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), zwanej dalej ustawą z 1958 r. Zgodnie z tymi zasadami wynikającymi m.in. z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 1958 r. stanowił, że wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem. Przepisy art. 10 ustawy z 1958 r. przewidywały natomiast możliwość alternatywnej w stosunku do odszkodowania rekompensaty za odejmowane prawo do nieruchomości, a mianowicie możliwość przyznania podmiotowi wywłaszczanemu prawa do nieruchomości zamiennej. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z 1958 r. za wywłaszczoną jedyną działkę budowlaną w mieście przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego położoną w tej samej miejscowości inną odpowiednią działkę budowlaną z nałożeniem na właściciela obowiązku wybudowania na niej domu jednorodzinnego w terminie nie krótszym niż trzy lata. Jeżeli dostarczenie takiej działki nie było możliwe, wywłaszczonemu przyznawało się odszkodowanie pieniężne. Jeżeli działkę zamienną dostarczał zamiast ubiegającego się o wywłaszczenie naczelnik powiatu - wywłaszczający wpłacał na rzecz miejskiego (powiatowego) funduszu mieszkaniowego sumę odpowiadającą odszkodowaniu pieniężnemu, jakie przysługiwałoby za wywłaszczoną działkę. Organy obu instancji rozstrzygające w niniejszej sprawie uznały, że doszło właśnie do wywłaszczenia na podstawie ustawy z 1958 r. Stanowisko to, zdaniem sądu, w pełni potwierdza całokształt dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Notarialne rozwiązanie w drodze ugody z dnia 25 maja 1961 r. umowy z dnia 19 marca 1957 r. ustanawiającej na rzecz W. L. prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] zakończyło proces wywłaszczenia z użytkowania wieczystego zainicjowany wnioskiem o wywłaszczenie wskazanej nieruchomości z dnia 31 grudnia 1958 r. złożonym w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Proces ten ilustrują dokumenty, w tym protokół z posiedzenia Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 13 października 1958 r., z których wynika, że ówczesne władze zmierzały do przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych na terenach nadmorskich S. w celu przekształcenia osiedla domków jednorodzinnych w kompleks wczasowo – turystyczny, w tym działki przy ul. E.. Za tym nastąpił wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. skierowany do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczenie z praw do nieruchomości położonej w S. przy ul. E. Również pismem z dnia 21 listopada 1958 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. zawiadomiło W. L. o wystąpieniu z wnioskiem w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości o wywłaszczenie nieruchomości położonej w S. przy ul. E. na rzecz Państwa. W piśmie tym, działając na zasadzie art. 6 ust. 1 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zwrócono się do W. L. z propozycją dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa w drodze zamiany. Zaproponowano przy tym jako zamienną nieruchomość położoną w S. przy ul. S. Również przebieg rozprawy administracyjnej z dnia 7 listopada 1960 r. służącej poczynieniu szczegółowych ustaleń co do zasad dokonywanego wywłaszczenia potwierdza, że wolą organu było wywłaszczenie W. L. z prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] oraz dostarczenie mu nieruchomości zamiennej zgodnie z wymogami ustawy z 1958 r. Zwieńczeniem powyższych czynności wywłaszczeniowych było zawarcie ugody notarialnej w dniu 25 maja 1961 r., mocą której rozwiązano umowę użytkowania wieczystego działki nr [...], a W. L. zrzekł się wszelkich praw do użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, jak trafnie ocenił organ, że występujący po stronie władz państwowych R. P. i J. J. działali na podstawie pełnomocnictwa udzielonego im przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 18 kwietnia 1961 r., upoważniającego do nabycia w trybie postępowania ugodowego w oparciu o art. 2 i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz.U. Nr 12 poz. 70) o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości budynków pobudowanych na parceli położonej w S. przy ul. E. /parcela [...]. Na podstawie tej umowy Państwo zobowiązało się wypłacić wywłaszczanemu odszkodowanie za poczynione na wskazanej działce inwestycje. Powyższe okoliczności faktyczne i prawne potwierdzają, że wywłaszczenie W. L. z przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego dokonano na podstawie i zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przesądzają o tym oświadczenia przedstawicieli ówczesnych władz oraz dowody dokumentujące przeprowadzone czynności procesowe, w tym protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 7 listopada 1960 r. Według sądu przeprowadzenie procedury wywłaszczenia według reguł ustawy z 1958 r. potwierdza również zawarta w dniu 25 maja 1961 r. umowa sprzedaży będąca wykonaniem decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 maja 1961 r., w której organ zadecydował o sprzedaży na rzecz W. L. nieruchomości położonej w S. przy ul. K. W decyzji tej wskazano, że "parcelę tą przydziela się do sprzedaży w zamian za parcelę przy ul. E.". Mocą umowy sprzedaży z dnia 25 maja 1961 r. W. L. i I. L. stali się właścicielami nieruchomości położonej w S. przy ul. K. Co jest kluczowe dla oceny charakteru przeznaczonej do sprzedaży nieruchomości, to w § 6 umowy sprzedaży małżonkowie L. zobowiązali się do ukończenia budowy domu mieszkalnego na przekazanej im działce w ciągu dwóch lat od daty podpisania umowy. Przywołać należy jeszcze raz art. 10 ust. 3 ustawy z 1958 r., zgodnie z którym za wywłaszczoną jedyną działkę budowlaną w mieście przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego położoną w tej samej miejscowości inną odpowiednią działkę budowlaną z nałożeniem na właściciela obowiązku wybudowania na niej domu jednorodzinnego w terminie nie krótszym niż trzy lata. (podkreślenie sądu). Organy władzy decyzją z dnia 4 maja 1961 r. przeznaczyły do sprzedaży dla W. L. działkę przy ul. K. w zamian za przejętą na rzecz Państwa działkę przy ul. E. i nałożyły jednocześnie na małżonków L. obowiązek wybudowania domu mieszkalnego na przejętej na własność działce. Oznacza to zdaniem sądu, że wypełniły tym samym dyspozycję przepisu art. 10 ust. 3 ustawy z 1958 r. i przyznały nieruchomość zamienną w procesie wywłaszczenia z działki nr [...]. Nie przeczy temu fakt zapłaty na rzecz W. L. odszkodowania, bowiem nie stanowiło ono odszkodowania w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 1958 r. jako ekwiwalentu za wartość wywłaszczonej nieruchomości gruntowej, ale było odszkodowaniem za poczynione na działce nr [...] inwestycje, a tym samym zwrotem poczynionych przez użytkowników wieczystych nakładów. Dyspozycja art. 10 ust. 3 ustawy z 1958 r. nie pozostawia zdaniem sądu wątpliwości, że przyznanie nieruchomości zamiennej wyklucza przyznanie odszkodowania pieniężnego, co w niniejszej sprawie nastąpiło. O pozbawieniu nieruchomości przy ul. K. charakteru nieruchomości zamiennej nie świadczy również fakt braku wyrównania różnicy wartości pomiędzy nieruchomością wywłaszczoną a zamienną. Ewentualne bowiem uchybieniaw procedurze wywłaszczeniowej organów państwa, krzywdzące wówczas osoby wywłaszczone, nie mogą przesądzać o charakterze dokonywanych czynności. Nie należy pomijać ówczesnych uwarunkowań ustrojowych, w których organy władzy państwowej arbitralnie decydowały o losach obywateli nie pozostawiając im pola do swobodnej decyzji czy sprzeciwu. Z akt sprawy wynika, że w toku całego postępowania wywłaszczeniowego, którego cel został skonkretyzowany na szczeblu organów władzy wojewódzkiej, wywłaszczonym użytkownikom wieczystym i tak udało się uzyskać najlepsze możliwe warunki wywłaszczenia. W świetle powyższego ustalenie organów, że nieruchomość przy ul. K. sprzedana małżonkom L. w 1961 r. nie miała związku z wywłaszczeniem działki nr [...] są niezasadne i poczynione zostały z uchybieniem zasadom postępowania wyjaśniającego określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenie, że doszło do wywłaszczenia w trybie i na zasadach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. otworzyło drogę do merytorycznego rozpoznania wniosku następców prawnych W. L. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej dawniej działkę nr [...], a obecnie działkę nr [...] oraz część działek o nr [...] i [...]. Dzięki dyspozycji art. 216 u.g.n. weryfikacji przesłanek zwrotu dawnej działki nr [...] można było dokonać według przepisów u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dokonuje się zgodnie z przepisem art. 137 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Organy uwzględniły prawidłowo przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2014/3/31, Dz. U. z 2014 r., poz. 376). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Mając prawidłowo na uwadze powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego organy orzekające w sprawie zaniedbały jednak wnikliwego rozważenia najistotniejszej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a mianowicie oceny realizacji celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot, co miało miejsce w dniu 4 marca 1992 r. Zaznaczyć jednak należy, że uchybienia te odnoszą się wyłącznie do oceny zbędności tej części dawnej działki nr [...], która obecnie stanowi działkę nr [...], albowiem rozstrzygnięcie odnoszące się do części działki nr [...], które obecnie stanowią działki nr [...] i [...] było prawidłowe. Działki te ze względu na położenie w pasie drogowym drogi publicznej ul. E. i Alei W. nie podlegają zwrotowi. Według art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Oznacza to, że celami uzasadniającymi wywłaszczenie były: cele użyteczności publicznej, obrony Państwa oraz wykonywanie zadań określonych w planach gospodarczych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza z treści wniosku z dnia 31 grudnia 1958 r. oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, że wywłaszczenie z nieruchomości przy ul. E. w S. miało nastąpić na cele użyteczności publicznej – budowę hoteli i pensjonatów. Chronologia zdarzeń następujących po przejęciu tej nieruchomości przez Państwo przedstawia się w ten sposób natomiast, że w pierwszej kolejności Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. przekazało wywłaszczoną działkę A., a następnie nieruchomość tą przekazano B., która objęła ją w zarząd i użytkowanie i zrealizowała m.in. na jej terenie Ośrodek Wypoczynkowy B. W umowie użytkowania zaznaczono, że działka przy ul. E. przeznaczona miała być na cele związane z działalnością B. Potwierdza to pismo C. z dnia 15 listopada 1985 r., w którym wskazano, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość, została przekazana B. z przeznaczeniem na rozbudowę i modernizację związkowego ośrodka wypoczynkowego, a należność za budynki "przejęte w drodze wywłaszczenia", została zapłacona przez B. na rzecz PMRN w S., w związku z czym stały się one częścią składową majątku D. Powyższe oznacza, że po wywłaszczeniu nieruchomości wybudowano na niej związkowy ośrodek wczasowy użytkowany przez B., a potem C. Prezydent Miasta decyzją z dnia 10 września 1990 r. orzekł o wygaśnięciu prawa zarządu gruntem położonym w S. przy ul. E., ustanowionego na rzecz C. Stwierdzono wówczas, że nieruchomość ta stała się zbędna na cele, na które została ww. podmiotowi przekazana w użytkowanie. Wskazano, że C. zakończyło działalność Ośrodka Wypoczynkowego i przekazało ośrodek w dzierżawę E. Przedstawione okoliczności faktyczne nie uprawniały organów orzekających w sprawie do kategorycznego stwierdzenia, że realizacja na wywłaszczonej działce ośrodka wczasowego użytkowanego przez ówczesną organizację związków zawodowych nie stanowiła realizacji celu użyteczności publicznej. Zwłaszcza w obliczu rozbieżności w orzecznictwie sądowym, kwestia rozważenia charakteru zrealizowanej inwestycji wymagała szczególnie wnikliwej analizy. Sądowi znane jest orzecznictwo, które pojęcie "celu użyteczności publicznej" łączy obligatoryjnie z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1026/97; z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1889/10, LEX nr 1149264). Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej. Pamiętając o tym, że wywłaszczenie zawsze narusza cudze prawa podmiotowe, nie można w tych sprawach stosować wykładni rozszerzającej przepisów prawnych. Zatem pojęcie "cel użyteczności publicznej" musi służyć zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych. Organy w rozpoznawanej sprawie uznały, że ośrodek wypoczynkowy wykorzystywany na pobyty urlopowe dla pracowników zakładów pracy, a w późniejszym okresie także na pobyty urlopowe dla turystów zagranicznych, nie stanowił realizacji celu użyteczności publicznej. Nie powstał bowiem na działce nr [...] ogólnodostępny hotel czy też pensjonat, lecz obiekt wybudowany dla celów konkretnego podmiotu, który następnie został wydzierżawiony podmiotom prywatnym. Organy przyjęły, że do dnia złożenia wniosku o zwrot tj. do dnia 4 marca 1992 r. nie zrealizowano celu w postaci ogólnodostępnego hotelu czy też pensjonatu, który zasiliłby bazę pensjonatowo-hotelową S. Organy pominęły jednak akcentowaną przez gminę dostępność ośrodka dla innych osób poza pracownikami. W tej sytuacji należało rozważyć odmienne stanowisko judykatury wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt III CKN 188/03 (LEX nr 500187), w którym stwierdzono, że budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieści się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości (art. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Sąd Najwyższy wyjaśnił, że w systemie społeczno-gospodarczym, panującym w okresie zawarcia przedmiotowej umowy, budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Stanowisko to jest trafne nawet gdyby współcześnie i w odniesieniu do obecnych realiów społeczno-gospodarczych nadawać temu pojęciu węższy zakres. Stanowisko zawarte w powyższym wyroku odnosi się bezpośrednio do rozważanej w sprawie kwestii - interpretacji pojęcia "cel użyteczności publicznej" użytego w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. Obrazuje ono rozbieżności w orzecznictwie co do omawianej kwestii i powinno być przez organy rozważone w sytuacji, gdy na przestrzeni lat obejmujących okres przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie dostępność ośrodka wczasowego wybudowanego na nieruchomości przy ul. E. ulegała zmianie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za tym drugim poglądem, trudno bowiem w warunkach ówczesnej rzeczywistości społeczno-gospodarczej twierdzić, że usługi hotelowe miały charakter powszechny, a ośrodek wczasowy dla tzw. "ludzi pracy" nie spełniał celu użyteczności publicznej. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy ustaleniu podlegać winny okoliczności dotyczące kręgu osób uprawnionych do korzystania z usług ośrodka wczasowego zlokalizowanego m.in. na nieruchomości przy ul. E. oraz możliwości faktycznego korzystania z usług tego ośrodka podmiotów spoza organizacji związkowej w okresie do roku 1990. Wnioski dowodowe odnośnie tej okoliczności zostały w toku postępowania administracyjnego zgłoszone przez Gminę, co potwierdza się również w skardze. Rezultatem przedstawionych rozważań jest ocena, że organy z uchybieniem przepisom postępowania poczyniły ustalenia w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego w postaci art. 136, art. 137 i art. 140 u.g.n. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na przepis art. 140 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Oznacza to, że sprawa dotycząca zwrotu nieruchomości zawiera dwa elementy: uregulowanie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości przez restytucje jej stanu prawnego z okresu przed wywłaszczeniem oraz rozstrzygniecie w sprawie zwrotu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej przyznanej w ramach odszkodowania. Niedopuszczalne jest zatem orzeczenie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń dotyczących zwrotu odszkodowania bądź zwrotu nieruchomości zamiennej. Oba elementy stanowią bowiem samodzielne, z punktu widzenie prawa materialnego sprawy administracyjnej, które jednak - wskutek woli ustawodawcy wyrażonej w przepisach art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n., muszą być rozstrzygane łącznie. Jeśli zatem ponownie przeprowadzone postępowanie doprowadzi organy do ustaleń potwierdzających ziszczenie się przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...], czyli nieosiągnięcia celu wywłaszczenia, to organy zobowiązane będą orzec nie tylko o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za poczynione inwestycje, ale również o zwrocie przyznanej byłemu użytkownikowi wieczystemu W. L. nieruchomości zamiennej przy ul. K. oraz rozliczeniach z tym związanych. Mając powyższe na względzie sąd doszedł do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia również art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie można było uznać, że przeprowadzono je wszechstronnie i rzetelnie. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, dokonane przez organy obu instancji oraz opisane uchybienia procesowe stały się podstawą do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, jako w istotny sposób naruszających prawo - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę, kierując się dyspozycją art. 153 tej ustawy, organy administracji uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Na marginesie wyjaśnić należy, że sąd nie uwzględnił zarzutu skargi dotyczącego nieważności postępowania z powodu braku udziału w postępowaniu nowego dzierżawcy wywłaszczonej nieruchomości uznając, że kwestia ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny jednak rozważyć w świetle art. 28 k.p.a., czy w ogóle dzierżawca nieruchomości, której zwrot jest przedmiotem sprawy, winien należeć do kręgu stron postępowania. Decyzja o zwrocie nieruchomości nie rozstrzyga bowiem w sposób bezpośredni o stosunkach prawnych dzierżawcy, brak też jest przepisu prawa materialnego, który kreowałby status strony dzierżawcy w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sąd wydał na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 oraz § 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), zasądzając od organu na rzecz skarżącej Gminy Miasta zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 680 zł, odpowiadającej wysokości podwójnej stawki minimalnej. Sąd uznał bowiem, że skomplikowany charakter sprawy i odpowiadający jemu niezbędny nakład pracy radcy prawnego uzasadniał podwojenie stawki minimalnej opłaty za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego.