II OSK 2841/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 23/16 w sprawie ze skargi Wojewody K. na uchwałę Rady Miejskiej I. z dnia 20 stycznia 2011 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody K. na rzecz Miasta I. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 23/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Wojewody K. na uchwałę Rady Miejskiej I. z dnia 20 stycznia 2011 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując oceny zgodności wniesionej skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza treści zgromadzonych w sprawie dowodów, argumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi Wojewody oraz obowiązujących przepisów prawa prowadzi do wniosku, że Rada Miejska nie dopuściła się naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego, które można by uznać za istotne, a co za tym idzie skutkujące stwierdzeniem jego nieważności w całości. Sąd wskazał, że Wojewoda w swojej skardze zarzucił, że radni nie głosowali za przyjęciem lub odrzuceniem uwag wniesionych do projektu planu miejscowego przed poddaniem pod głosowanie projektu uchwały i to wyczerpuje treść jedynego zarzutu skargi - nie rozpatrzenia przez organ stanowiący uwag wniesionych do projektu zaskarżonego planu miejscowego. Brak osobnego głosowania nad wniesionymi do projektu planu uwagami stanowi nie rozpatrzenie w ogóle tych uwag. Wobec tak sformułowanego zarzutu, w związku z koniecznością przeprowadzenia oceny zasadności wniesionej skargi, Sąd wskazał, że do projektu spornego planu zostały wniesione 4 uwagi przez 3 różne osoby. Każda z uwag dotyczyła innego problemu. Sąd pierwszej instancji opisał w uzasadnieniu swojego wyroku te uwagi i stwierdził, że każda z tych uwag została ponadto opisana, wyjaśniona i rozpatrzona w załączniku nr 5 do spornej uchwały. Znalazło się tam uzasadnienie sposobu ich rozpatrzenia – żadna z uwag nie została uwzględniona. W takiej postaci jako pisemny załącznik do uchwały, uwagi zostały przedstawione radnym na 5 dni przed sesją, tak aby mogli się z nimi zapoznać (co zagwarantowane jest w Statucie Miasta I.). W czasie sesji w dniu 20 stycznia 2011 r. w porządku obrad przewidziano zapytania, dyskusję i głosowanie nad projektem spornej uchwały. Jak wynika z protokołu z sesji rady, w odniesieniu do tego projektu zgłoszono jedynie zapytanie o doprecyzowanie jakiego fragmentu placu Klasztornego dotyczy proponowana zmiana polegająca na dopuszczeniu zabudowy, w związku z obawami o zbytnie ograniczenie terenów zieleni w tym rejonie. Poza tym nie było innych pytań, ani nie przeprowadzono dyskusji. Ostatecznie uchwała dotycząca spornego planu został podjęta jednogłośnie. Sąd podkreślił, że radni głosowali nad podjęciem uchwały, której integralną częścią według § 2 pkt 2 i 3 tej uchwały uczyniono sześć załączników, w tym załącznik nr 5 zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektów planów. W ocenie Sądu z takiego sposobu przeprowadzenia głosowania nad projektem uchwały nie można wyprowadzić wniosku o nie rozpatrzeniu uwag przez radnych. Niewątpliwie stworzone zostały warunki do tego, aby radni mogli zapoznać się z treścią uwag oraz uzasadnieniem sposobu ich rozpatrzenia, a także mogli żądać wyjaśnień i zgłosić sprzeciw wobec ich nieuwzględnienia przez organ wykonawczy. W rozpatrywanej sprawie tego nie zrobili, ale nie oznacza to, że nie rozstrzygnęli o sposobie rozpatrzenia uwag. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby odpowiedzialnie stwierdzić, że rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu spornego planu w osobnym głosowaniu radnych spowodowałoby, że ustalenia planistyczne byłyby inne niż w zaskarżonym planie. Nikt z radnych na żadnym etapie procedowania nie sygnalizował potrzeby uwzględnienia którejkolwiek ze zgłoszonych uwag. Nie bez znaczenia jest i to, że zgłoszono jedynie 4 uwagi. Nie można mieć wątpliwości co do realnych możliwości zapoznania się z nimi przez radnych przed głosowaniem i w razie potrzeby odpowiedniego zareagowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. ustalił, że rada gminy uchwala plan miejscowy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zapis ten jest w ocenie Sądu co najmniej mało precyzyjny. Dopuszcza różną interpretację i na pewno nie wyklucza możliwości rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu w jednym głosowaniu, wspólnym nad projektem planu i załącznikami do niego. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony w podobnej sprawie w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 437/13 i przywołanych tam wyrokach innych sądów, zgodnie z którymi nie w każdym przypadku podjęcie uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag, stanowić będzie wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie organu stanowiącego w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11; wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09). Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenia planistyczne przewidujące zapisem § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a spornego planu możliwość zabudowy działki nr ... nie byłyby inne przez sam fakt, że głosowano by nad uwagami do projektu planu, w tym nad uwagą nr III osobno. Zmiana zapisów planu w zakresie objętym uwagą nr III, a właściwie tylko co do zabudowy działki nr ... byłaby możliwa, co oczywiste tylko wtedy, gdyby radni dostrzegali w tym zapisie jakieś realne zagrożenie dla praw właścicielki działki nr .... Ponieważ w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a spornego planu wyraźnie ograniczono możliwość zabudowy działki nr ... do granic terenu oznaczonego symbolem 1MW,U, który to obszar nie pokrywa się z całym obszarem działki nr ... (odległość pomiędzy granicami tych obszarów wynosi ok. 1,5 m, co zostało przedstawione na mapie sytuacyjnej i załączniku nr 2 do spornego planu w skali 1:1000), co pozostawiało możliwość formalnego uregulowania kwestii wjazdu na teren posesji znajdującej się na działce nr ..., więc nie było podstaw do wprowadzania przez radnych zmian zapisów w projekcie planu mających na celu ochronę praw właścicielskich związanych z działką nr .... Mając zatem na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności Sąd stwierdził, że jedyny zarzut skargi Wojewody sprowadzający się do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, okazał się nietrafny. Sąd podkreślił, że po przeprowadzeniu oceny przedłożonej w niniejszej sprawie dokumentacji prac planistycznych, nie dopatrzył się żadnych innych naruszeń, o których mowa w przytoczonym na wstępie rozważań art. 28 u.p.z.p., w brzmieniu aktualnie obowiązującym, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo uznania, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej jako P.p.s.a., oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Wojewoda K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga przeprowadzenia przez radę gminy odrębnego głosowania lub odrębnych głosowań nad tymi uwagami, a wystarczające jest łączne przegłosowanie wszystkich zgłoszonych uwag w ramach głosowania nad całym projektem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w bezpodstawnym przyjęciu, że brak oddzielnego głosowania nad każdą zgłoszoną uwagą nie ma charakteru istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującego nieważnością uchwały rady gminy w całości. Organ nadzoru powyższe wnioski oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie uwag do projektu planu miejscowego nie wymaga przeprowadzenia przez radę gminy głosowania tychże uwag. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu - oświadczenia Województwa K. z dnia 30 czerwca 2016 r. o rozwiązaniu umowy z M. B. na okoliczność braku naruszenia praw osób wnoszących uwagi w procedurze planistycznej dotyczącej zaskarżonej uwagi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak podjęcia przez Radę Miejską I. odrębnych uchwał nad poszczególnymi uwagami zgłoszonymi do projektu uchwały i nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta I.. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwała rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Rozstrzygnięcie rady dotyczące rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik do uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów należy przyjąć, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z 16 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3056/17, opub. w LEX nr 2569304; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1533/17, opub. w LEX nr 2462985; wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 220/15, opub. w LEX nr 2169063; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 3099/14, opub. w LEX nr 2106717; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 437/13, opub. w LEX nr 1559757; wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, opub. w LEX nr 1251806; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, opub. w LEX nr 1068992; wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, opub. w LEX nr 1070332). Prawnie dopuszczalną i zarazem powszechną praktyką rad gmin jest rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także i w sprawie zaskarżonej skargą Rada Miejska I. rozpatrzyła uwagi skarżących łącznie, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi załącznik nr 5 do uchwały. Należy także stwierdzić, że rozstrzygnięcie rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jest elementem procedury planistycznej i jest to rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym odnoszące się do uwag konkretnych podmiotów. Nie ma ono charakteru normatywnego, stanowi jedynie uzasadnienie odmowy przyjęcia konkretnych rozwiązań planistycznych wnioskowanych przez podmioty prywatne (tak też NSA w uzasadnieniu wyroku z 16 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3056/17, opub. w LEX nr 2569304). Nieusprawiedliwionym jest także i drugi zarzut skargi kasacyjnej, zarzucający Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy planistyczne nie naruszyły w istotniejszym zakresie trybu uchwalania planu miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza się nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko wtedy, gdy w trakcie procedury planistycznej miało miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Skoro w okolicznościach tej sprawy objęcie jednym głosowaniem projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag nie stanowi naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., to tym bardziej w nie jest to istotne naruszenie trybu uchwalania tego planu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie w oparciu o ww. podstawę prawną zasądzono od Wojewody K. na rzecz Miasta I. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta stanowi wynagrodzenie pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). ----------------------- 7