II OSK 3099/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 709/14 w sprawie ze skargi S. K. i M. M. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R." 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. K. i M. M. solidarnie na rzecz Miasta K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Kr 709/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. K. i M. M. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R.". W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że S. K. i M. M. wnieśli skargę na w/w uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie przez Radę Miasta K. granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w uprawnienia skarżących, związane z prawem własności działki nr [...], a polegającą na wyznaczeniu na rysunku planu elementów w postaci osuwisk oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób dowolny i pozbawiony merytorycznych, obiektywnych przesłanek, bez uprzedniego wyczerpującego wyjaśnienia możliwości posadowienia budynków na gruntach objętych zakazem zabudowy; art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "R." ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.; art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez wyłącznie orientacyjne wyznaczenie na rysunku planu terenów o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi jako elementu informacyjnego, niestanowiącego ustaleń planu i jednoczesne określenie w tekstowej części planu ograniczeń w zagospodarowywaniu wyżej wymienionych terenów, co prowadzi do braku możliwości weryfikacji przepisów planu w jego części tekstowej z częścią graficzną; art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju; art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak równego traktowania podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą, a polegającym na oznaczeniu działki o numerze ewidencyjnym [...] jako obszaru MN.10, zaś całości nieruchomości skarżących jako obszaru Z. 16, pomimo tożsamości cech obu tych działek; art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozstrzygnięcie przez Radę Miasta K. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu w postaci poddania pod głosowanie zbiorczej listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, podczas gdy każda ze zgłoszonych uwag powinna zostać rozpatrzona indywidualnie; art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego i wystąpienie o opinie oraz uzgodnienia przed rozpatrzeniem wniosków do planu; art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego w skali 1: 2000, pomimo braku istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w powyższym przepisie. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w przypadku nieznalezienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej, obejmującej § 2 ust. 1 pkt 6); § 3 ust. 1 pkt 1) lit. d); § 3 ust. 1 pkt 2) lit. f), g) i h); § 3 ust. 2 pkt. 1); § 5 ust. 1 pkt 1); § 8 ust. 3 pkt 4) słowa: "za wyjątkiem terenów osuwisk" oraz "szamba należy lokalizować poza terenami o spadkach powyżej 12%; § 8 ust. 4 pkt 3); § 11 ust. 4 pkt 1) słowa: "z zastrzeżeniem pkt. 2"; § 11 ust. 4 pkt 2) oraz w części rysunkowej obejmującej obszar Z. 16, nieprzekraczalne linie zabudowy, tereny o spadkach powyżej 12% predysponowane do wystąpienia ruchów masowych ziemi oraz osuwisko okresowo aktywne obejmujące swoim zasięgiem obszary ZL.8, Z. 16 oraz ZL.9, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...], położonej przy ul. [...] w K., w granicach Planu Miejscowego. Nieruchomość ta została oznaczona w planie miejscowym symbolem Z. 16 (teren zieleni nieurządzonej), a ponadto na jej obszarze zaznaczono osuwisko okresowo aktywne. Skarżący ponieśli do chwili obecnej wysokie koszty w związku z przygotowywaniem inwestycji: uzyskali również ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, umożliwiającą im realizację zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości (decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.). Wskutek uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa planu miejscowego - naruszającego w ocenie skarżących przepisy prawa powszechnie obowiązującego - możliwość realizacji na nieruchomości zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej została całkowicie wyłączona, co ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich. Podkreślili, że ingerencję w prawo własności poprzedzać powinno rozważenie, w oparciu o obiektywne kryteria, całokształtu okoliczności związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, zarówno na terenach osuwisk, jak i poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, zakazana jest budowa nowych budynków. Zdaniem skarżących oznaczenie na rysunku planu osuwisk i nieprzekraczalnych linii zabudowy, (które stanowią tzw. "strefy buforowe" wokół osuwisk), wykluczających możliwość sytuowania nowych budynków, wymaga: dokładnego ustalenia lokalizacji osuwisk, oceny realnego zagrożenia związanego ze wznoszeniem budynków na tych osuwiskach, obiektywnego ustalenia wielkości "strefy buforowej" w obrębie, której budowa domu jednorodzinnego faktycznie stanowiłaby zagrożenie dla jego mieszkańców. Podczas przygotowywania planu miejscowego oparto się bezkrytycznie na lokalizacji osuwisk, wynikającej z opracowania pod nazwą: "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000 Miasta K. Dzielnice l-VIl oraz X- XI", przygotowanego przez Państwowy Instytut Geologiczny, Oddział K. w K.. Rysunek planu miejscowego w tym zakresie stanowi proste powielenie map z opracowania. Lokalizacja osuwisk została więc przyjęta arbitralnie i bez dokładnego zbadania stanu faktycznego. Oparto się o badania prowadzone w 2011 roku, których autorzy sami stwierdzili, iż precyzyjne ustalenie zasięgu wielu osuwisk było utrudnione. Doprowadziło to w konsekwencji do sytuacji, w której żadne badania nie były prowadzone, a mimo to na nieruchomości arbitralnie zaznaczono osuwisko, podczas gdy sporządzona w toku procesu inwestycyjnego opinia geotechniczna, stanowiąca część projektu budowlanego wykazała, że na nieruchomości występują proste warunki gruntowe i proponuje się przyjąć I kategorie geotechniczną. W miejscach, w których zaznaczono osuwiska, nie oceniono czy istnieje możliwość bezpiecznego posadowienia na nich budynków, a jeśli tak - to po spełnieniu jakich warunków. Z dokumentacji planistycznej wynika, iż zarówno Geolog Powiatowy, jak i Wydział Kształtowania Środowiska nie wykluczali dopuszczenia zabudowy na osuwiskach; zwracali jedynie uwagę, że w razie dopuszczenia, zabudowy należy określić rozwiązania techniczne mające na celu skuteczne zabezpieczenie danego obszaru (pisma z dnia 18 stycznia 2012 r. oraz z dnia 19 stycznia 2012 r.). Tymczasem przy opracowywaniu planu miejscowego założono, że wszystkie osuwiska powinny być bezwzględnie wyłączone spod zabudowy, pomimo że istniała możliwość zastosowania mniej restrykcyjnych środków, której jednak nie brano pod uwagę i nie sprawdzano. Skarżący wskazali ponadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien naruszać postanowień studium. Tymczasem przyjęty plan miejscowy znacznie ogranicza możliwości zabudowy w porównaniu ze studium, albowiem szereg terenów przeznaczonych w studium do zabudowy, jest już w planie miejscowym spod tej zabudowy wyłączonych. Przyznał to organ planistyczny, który w odpowiedzi na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 listopada 2012 r. stwierdza: "tereny obejmujące wszystkie trzy rodzaje osuwisk zostały w projekcie planu w całości wyłączone z możliwości zabudowy. Wyłączenia tego dokonano również w odniesieniu do terenów, które wskazane były do zabudowy w "Studium". Dodatkowo wyłączono z zabudowy tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie osuwisk, w tym w tzw. "strefie buforowej osuwiska", poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy osuwiska, w odległości uzależnionej od wysokości skarpy osuwiskowej.". Skarżący podnieśli, że wyłączenie spod zabudowy odbywa się w istocie poprzez samo wyznaczenie na rysunku planu osuwisk oraz "stref buforowych", najczęściej w sposób obejmujący prawie całe tereny, które formalnie oznaczone zostały symbolami MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W rezultacie plan miejscowy zachowuje pozory zgodności ze studium (co do zasady tereny przeznaczone pod zabudowę w studium są oznaczone symbolem MN na rysunku planu miejscowego), jednak po bliższej analizie okazuje się, że na większości terenów oznaczonych symbolem MN nie można sytuować żadnych nowych budynków. Na skutek powyższego § 11 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego ma charakter fikcyjny. Dopuszcza on bowiem na terenach oznaczonych symbolami MN. 1 do MN.20 realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ale w rzeczywistości przepis ten nie może znaleźć zastosowania na większej części powierzchni tych terenów. Określenie w § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, że za nieprzekraczalnymi liniami zabudowy nie można sytuować nowych budynków, a następnie objęcie tymi liniami większości terenów MN sprawia, że dopuszczenie ich do zabudowy jest tylko pozorne. W dalszej części skargi podniesiono, że w planie miejscowym nieprecyzyjnie określono szczególne warunki zagospodarowania terenów o spadkach powyżej 12%. Z jednej strony na rysunku planu miejscowego naniesione są "tereny o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi", jednakże zgodnie z treścią legendy rysunku, jak również na podstawie wyraźnego brzmienia § 3 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego - tereny te stanowią jedynie elementy informacyjne, nie stanowiące ustaleń planu. § 3 planu miejscowego wyraźnie rozróżnia te elementy rysunku, które stanowią jego obowiązującą treść (tzn. elementy o charakterze normatywnym) oraz te, które pełnią wyłącznie funkcję informacyjną i nie stanowią ustaleń planu (a tym samym pozbawione są charakteru normatywnego). Tereny o spadkach powyżej 12% zaliczone są wyraźnie do drugiej kategorii. Ponadto zwraca uwagę fakt, że w samej treści planu miejscowego (§ 3 ust. 2 pkt 1) podkreśla się, iż zasięg tych terenów jest orientacyjny. Z drugiej natomiast strony, tekstowa część planu miejscowego wiąże z powyższymi terenami konkretne ograniczenia: np.: § 8 ust. 3 pkt 4 zakazuje lokowania szamb na terenach o spadkach powyżej 12%, a § 8 ust. 4 pkt 3 nakazuje - na terenach o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi - ujmowanie wód opadowych i wód z drenażu w system kanalizacyjny. W rezultacie przywołane powyżej zakazy i nakazy dotyczą terenu, który został wyznaczony na rysunku planu jedynie orientacyjnie i ma znaczenie czysto informacyjne. Element pozbawiony przez sam plan znaczenia normatywnego nie może być podstawą do formułowania wiążących dla obywatela postanowień. Skarżący wskazują również na naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to z tego względu, że działka o numerze ewidencyjnym [...] została dopuszczona do zabudowy poprzez oznaczenie jej symbolem MN.10, pomimo iż wcześniej stanowiła ona działkę drogową. Jeśli przyjąć, że uzasadnieniem oznaczenia działki nr [...] symbolem MN.10 była bezpośrednia przyległość do ul. [...] oraz położenie na szczycie terenu nachylonego w kierunku północnym, to takie same cechy posiada również zachodnia część nieruchomości skarżących, która przylega do ul. [...] i znajduje się poza zaznaczonym terenem osuwiska. Plan miejscowy jest także dotknięty uchybieniami formalnymi, związanymi z samym jego tworzeniem. Na pierwszy plan wysuwa się tutaj sposób rozstrzygnięcia przez Radę Miasta K. o rozpatrzeniu uwag do projektu planu miejscowego. Rozstrzygnięcie to polegało na poddaniu pod głosowanie zbiorczej listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, stanowiącej Załącznik nr 2 do planu miejscowego. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że plan miejscowy sporządzono w skali 1: 2000, podczas gdy zasadą wyrażoną w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w skali 1:1000. Odstępstwo na rzecz skali 1: 2000 jest dopuszczalne tylko I wyłączne w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przy sporządzaniu planu, miejscowego nie uzasadniono zastosowania skali 1:2000, ale nawet gdyby przyjąć, że główną przyczyną była wielkość objętego planem obszaru, to należy w tym miejscu podkreślić, że obszar "R." charakteryzuje się specyfiką, która przemawia za nieodstępowaniem od generalnej zasady, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że tereny osuwisk na obszarze zaskarżonego planu nie zostały wyznaczone arbitralnie, lecz w oparciu o merytoryczną podstawę, tj. według opracowania zatytułowanego "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1: 10 000 Miasto K. - Dzielnice l-VII oraz X-XI", wykonanego w 2011 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział Karpacki w K.. Nieprzekraczalne linie zabudowy od granicy osuwisk, mające na celu ochronę zabudowy przed ewentualnym zagrożeniem osuwiskowym, lokalizowanej w sąsiedztwie osuwiska zostały wyznaczone w oparciu o metodę zastosowaną w tym zakresie (tj. w zakresie kształtowania strefy buforowej osuwiska) w odniesieniu do osuwisk na obszarze R., które posiadają już karty dokumentacyjne (osuwiska przy ul. [...] i przy ul. [...]). W zaskarżonym planie uwzględniono ustawowe wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art.1 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz wymagania zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom (art. 101 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska) poprzez wyłączenie spod zabudowy terenów osuwisk i związanych z nimi tak zwanych stref buforowych (strefa buforowa nie jest pojęciem występującym w przepisach prawa, jak również w tekście planu, natomiast jest kategorią merytoryczną występującą w opracowaniach geologicznych). Zgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., należąca do skarżących działka znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Dla tej kategorii terenów dokument studium przewiduje: 1) Główne funkcje: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony, obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości, udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu: całkowite wykluczenie prawa zabudowy; budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii). Jak wynika z powyższych zapisów studium, działka skarżących położona jest na terenie, na którym wykluczono prawo zabudowy. Zdaniem organu zgodność planu ze studium została zachowana, ponieważ wyłączenie terenów osuwisk spod zabudowy na niektórych terenach, które w studium określone są jako kategoria terenu MN jest realizacją zasady zrównoważonego rozwoju (art.1 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż wyznaczenie terenów inwestycyjnych w obszarach osuwiskowych byłoby działaniem nieracjonalnym z planistycznego punktu widzenia. W dalszej części pisma procesowego Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że orientacyjne wyznaczenie na rysunku planu terenów o spadkach powyżej 12% predysponowanych do wystąpienia ruchów masowych ziemi ma charakter informacyjny, niebędący ustaleniami planu, wskazujący na stosunkowo dużą skalę potencjalnego zagrożenia osuwiskowego w obszarze zaskarżonego planu. Ustalenia planu formułowane dla terenów o spadkach powyżej 12% odnoszą się do rzeczywistych terenów, na których takie spadki występują, a nie bezpośrednio do terenów wyznaczonych orientacyjnie i informacyjnie na rysunku planu. W ustaleniach planu, gdy mowa o spadkach powyżej 12% nie ma zapisu, że dotyczą one terenów wskazanych na rysunku planu. Ocena, czy teren rzeczywiście należy zakwalifikować do terenów o spadkach powyżej 12% następuje przy sporządzaniu map do celów projektowych, a rysunek planu pełni w tym zakresie wyłącznie rolę wstępnej informacji o terenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ podniósł, że Rada Miasta K. przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały, wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz stanowią ich doszczegółowienie postanowieniami Statutu Miasta Krakowa. W przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R." tok przewidziany w ustawie został zachowany. Tryb procedowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego przez Radę Miasta K., określony Statutem Miasta jednoznacznie wskazuje, iż w toku uchwalania planu miejscowego, organ uchwałodawczy gminy dokonał rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Ponadto, wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, iż właściwym jest jednoczesne przegłosowanie uchwały wraz z załącznikiem o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Wobec tego, podniesiony przez skarżących zarzut uznano za nieuzasadniony. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.pz.p. Prezydent Miasta K. wskazał, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje obszar o znacznej powierzchni, a mianowicie 186 ha, co w porównaniu z innymi obowiązującymi w Mieście Krakowie planami (np.: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." sporządzony w skali 1:1000 dla obszaru o powierzchni 5,75 ha) pozwala na obiektywne zakwalifikowanie go do grupy planów, dla których w pełni uzasadnione jest użycie skali 1:2000. Organ podkreślił, że ratio unormowania art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytaczając treść art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) podniósł, że skarżący S. K. i M. M. wyczerpali tryb zaskarżenia przewidziany w tym przepisie wzywając bezskutecznie Radę Miasta K. pismem z dnia 7 lutego 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa, a ich skarga została wniesiona w przewidzianym ustawowo terminie. Nadto, zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżących, ponieważ w obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżących. Sąd na wstępie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. W ocenie Sądu organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw. Odnośnie zarzutu dotyczącego wyłączenia z zabudowy działki skarżących podniósł, iż wyłączenie to wynika nie z uwagi na oznaczenia na tej działce osuwiska, ale z przeznaczenia tego terenu. Plan, teren na którym znajduje się ta działka, nadał przeznaczenie Z16 (teren zielenie urządzonej) z którym to przeznaczeniem wiąże się zakaz zabudowy. Przeznaczenie terenu w planie wynika z zapisów studium, które teren działki [...] określało jako ZO - tereny otwarte, a zatem jako teren całkowicie wyłączony z zabudowy. Związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium. Sąd podkreślił, że warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Określając przeznaczenie terenu zgodnie z wolą skarżących organ naruszyłby dyspozycje art. 20 ust 1 ustawy tj. dopuściłby do sytuacji w której uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszałby ustalenia studium. Te same przesłanki – zakaz naruszania przez plan ustaleń studium, nakazują przyjąć, iż organ planistyczny obszar działki [...] prawidłowo zakwalifikował jako MN. 10, gdyż w studium obszar ten oznaczony był jako MN, a więc teren zabudowy mieszkaniowej. Realizacja przez organ planistyczny ustawowych zasad sporządzania i uchwalania panu zagospodarowania przestrzennego nie może być traktowane jako działanie z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Różne przeznaczenie tych nieruchomości w skarżonym planie wynikają nie z nierównego traktowania właścicieli terenów objętych planem, ale realizacji przez organ planistyczny zasady nienaruszania przez plan miejscowy ustaleń studium, które w różny sposób określało przeznaczenie działki skarżących oraz działki [...]. Osuwisko (zakwalifikowane jako okresowo aktywne) zostało oznaczone tylko na części działki skarżących, co pozostaje z zasadniczej zgodności z wcześniejszymi ustaleniami stosownych służb geologicznych w szczególności z przedłożoną przez skarżącego opinią do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej z dnia 23 czerwca 2014 r., z której wynika, iż nieobjęty osuwiskiem i nadający się do zabudowy fragment działki znajduje się w jej zachodniej części. Tak też osuwisko jest oznaczone na rysunku planu. Nie obejmuje ono całej działki [...], a jedynie jej środkowy fragment. Sąd podkreślił, iż opinia ta bardzo krytycznie odnosi się do przedłożonej przez skarżącego dokumentacji geologiczno- inżynierskie. Nie znajduje potwierdzenia zarzut lokalizacji osuwisk na rysunku planu w sposób arbitralny i bez dokładnego zbadania stanu faktycznego. Sporządzając plan przy oznaczaniu osuwisk opierano się na opracowaniu: (Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ...). Zdaniem Sądu dokument ten wiarygodnie umiejscawia osuwiska występujące na terenie objętym planem, a użycie przez autorów opracowania sformułowania, że napotkano trudności przy jego opracowaniu w żaden sposób nie świadczy o braku jego rzetelności, a stanowi jedynie opis sytuacji występującej przy realizacji dokumentu. Sąd podniósł, że przy ocenie legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można uwzględniać toczącego się wcześniej postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż postępowania te są niezależne i nie związane z sobą. Nie dochodzi tutaj do nadużycia władztwa planistycznego, gdyż plan miejscowy nie może naruszać zapisów studium, a te zapisy jednoznacznie zabudowę na działce skarżących wyłączają, co z kolei obligowało organ planistyczny do takiego określenia przeznaczenia terenu w uchwalonym planie. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż zachodzi tylko pozorna zgodność planu ze studium w zakresie wyznaczania terenów zabudowy mieszkaniowej z uwagi na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy i osuwisk, gdzie zakaz zabudowy obowiązuje. Zdaniem Sądu, jeśli nawet studium z lokalizacją osuwisk nie wiązało konsekwencji w postaci zakazu zabudowy, organ planistyczny ma możliwość dokonywania w tym zakresie korekt, a korekta taka uchwalona w planie, zgodnie z wolą ustawodawcy, nie naruszy ustaleń studium. Zgodzić się należy także z organem planistycznym, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa dopuszcza możliwość korygowania w planach miejscowych granic terenów przeznaczonych pod zabudowę. Jeżeli w studium wprost została przewidziana możliwość dokonania w planie zagospodarowania przestrzennego korekty granic terenów o różnym przeznaczeniu poprzez przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających, to nie można stawiać organowi planistycznemu zarzutu, że dokonał zmiany przeznaczenia powodującej niezgodność planu ze studium. W ocenie Sądu niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 17 ust 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżącego projekt planu został sporządzony (przesłany do zaopiniowania i uzgodnień) przed rozpatrzeniem zgłoszonych uwag, które to wnioski zostały rozpatrzone zarządzeniem 13 listopada 2013 r. Sąd podkreślił, iż ta część procedury planistycznej jest w dużej części odformalizowana. Przepisy nie precyzują bowiem w jakiej formie Wójt, Burmistrz czy Prezydent rozpatrują wnioski. Wydane przy sporządzaniu projektu przedmiotowego planu zarządzenie nie jest obligatoryjną częścią tej procedury. Prezydent nie miał ustawowego obowiązku zarządzenia tego wydawać gdyż zakres i forma w jakim zgłoszone wnioski uwzględnił lub nie uwzględnił jako przez ustawę nie regulowany jest prawnie obojętny. Nie naruszyło zatem w żadnym stopniu procedury planistycznej wydanie zarządzenia po sporządzeniu projektu uchwały w przedmiocie planu miejscowego i po wystąpieniu o uzgodnienia i opinie, gdyż zarządzenie to miało charakter jedynie informacyjny, a zatem Prezydent mógł zarządzenia tego nie wydawać w ogóle. Bezzasadny jest także zarzut niespójności części tekstowej planu z jego częścią graficzną, a to w związku z tym, iż oznaczone na rysunku planu tereny o spadkach powyżej 12 % opisane są w części tekstowej jako elementy jedynie informacyjne nie stanowiące ustaleń planu, a zatem nie stanowiące prawa miejscowego (§ 3 ust. 2 pkt 1). Tymczasem inne zapisy planu w stosunku do terenów o spadkach powyżej 12 % wprowadzają zakazy np. budowy szamb (§ 8 ust 3 pkt 4) czy realizacji zabudowy tzw. bliźniaków (§ 11 ust 5 pkt 1), regulują kwestie wielkości działki (§ 11 ust 4 pkt 2), a także zawierają nakazy ujmowania wód opadowych do sieci kanalizacyjnej rowu lub cieku (§ 8 ust 4 pkt 3) – mają zatem charakter normatywny. Zdaniem Sądu zapisy te nie naruszają obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności, a tym bardziej nieważności całego skarżonego planu. Sąd zgadza się z organem planistycznym, iż oznaczenia na rysunku planu terenów o spadkach powyżej 12 % nie są zapisami prawa miejscowego i mają jedynie charakter informacyjny pozwalający w łatwiejszy sposób lokalizować te obszary w stosunku do których lokalny prawodawca wprowadza konkretne wymogi, nakazy czy też zakazy. W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut sporządzenia rysunku planu w skali 1:2000 bez wykazania, że zachodzi szczególny uzasadniony przypadek stosowania tej skali. Sąd podniósł, że sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu jeśli mimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek objętych planem nie stanowi trudności. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż rysunek planu jest w pełni czytelny. Podzielić zatem należy stanowisko organu planistycznego, iż przyjęcie takiej skali rysunku planu uzasadnione było wielkością obszaru dla jakiego plan ten uchwalono tj. 186 ha, co przy fakcie iż rysunek ten zachowuje pełną czytelność w żadnym razie nie uzasadnia stwierdzenia jego nieważności. W skardze kasacyjnej S. K. i M. M., reprezentowani przez r.pr. M. Ż., zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2, art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organ naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, że przekroczył granice władztwa planistycznego i dokonał arbitralnej ingerencji w uprawnienia skarżących związane z prawem własności działki nr [...], polegającej na wyznaczeniu na rysunku planu elementów w postaci osuwisk oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób dowolny i pozbawiony merytorycznych, obiektywnych przesłanek, bez uprzedniego wyczerpującego wyjaśnienia możliwości posadowienia budynków na gruntach objętych zakazem zabudowy; 2) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego przeprowadzenia kontroli legalności działalności organu, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a szczególności z faktu pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i braku zajęcia stanowiska wobec całego materiału procesowego oraz poprzestania na lakonicznym stwierdzeniu, iż opracowanie "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi..." wiarygodnie umiejscawia osuwiska występujące na terenie objętym planem miejscowym, bez ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania; 3) art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszania przez plan miejscowy ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.; 4) art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi pomimo rozstrzygnięcia przez organ o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu w postaci poddania pod głosowanie zbiorczej listy uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, podczas gdy każda ze zgłoszonych uwag powinna zostać rozpatrzona indywidualnie. W oparciu o powyższe uwagi wniesiono o uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. podnieść należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Należy zauważyć, że ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Także przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. obok naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i naruszenia właściwości organów posługuje się pojęciem istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego jako przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy (w całości lub części). Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( dalej w skrócie: m.p.z.p.), rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, LEX nr 510042; Z. Niewiadomski /red./ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251,). A zatem, za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje ocenę Sądu pierwszej instancji, że w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Zachowana została również właściwość organów w tym zakresie. Zdaniem Sądu, nadesłana wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacja planistyczna wykazuje jednoznacznie, że organ prowadzący procedurę planistyczną dopełnił czynności przewidzianych przepisami art. 14-20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia planu miejscowego nie naruszają również kierunku zagospodarowania przestrzennego określonego w studium. Podkreślić należy, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl bowiem art. 9 ust. 4 tej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W związku z tym, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08. ONSAiWSA 2009/4/72, LEX nr 510231). Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. W ocenie składu orzekającego wyłączenie z możliwości zabudowy działki S. K. i M. M. nie jest konsekwencją przekroczenia władztwa planistycznego organów gminy, czy też arbitralnej ingerencji w uprawnienia skarżących. Według Planu Miejscowego teren, na którym znajduje się działka skarżących przeznaczony jest pod tereny zieleni urządzonej oznaczone na planie Z16, z którym to przeznaczeniem wiąże się zakaz zabudowy. Powyższe przeznaczenie określone w planie wynika z zapisu studium, gdzie teren, na którym znajduje się działka skarżących określono w studium jako teren otwarty, całkowicie wyłączony z zabudowy (ZO). A zatem, Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na okoliczność, która uzasadnia ograniczenie prawa własności skarżących. Zauważyć należy, że ograniczenia te są konieczne z uwagi na związanie organu planistycznego zapisami Studium, które teren skarżących wyłączały z zabudowy. Gmina podejmując uchwałę nie przekroczyła władztwa planistycznego, zaś ustalone w zaskarżonym planie ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wynikają z postanowień Studium. Dodatkowo należy zauważyć "uciążliwość" w postaci osuwisk oznaczoną na działce skarżących. Osuwiska zostały ustalone przez służby geologiczne, co potwierdza również opinia złożona przez skarżącego do dokumentacji geologiczno - inżynierskiej z dnia 23 czerwca 2014r. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że osuwiska i nieprzekraczalne linie zabudowy zostały ustalone w sposób dowolny, bez obiektywnych przesłanek. Powyższe oznaczenia na rysunku planu osuwisk i nieprzekraczalnych linii zabudowy, tzw. "strefa buforowa" wokół osuwisk została ustalona przez wyspecjalizowaną jednostkę – Państwowy Instytut Geologiczny, która jest największą i najstarszą jednostką naukowo- badawczą polskiej geologii. Opracowanie pod nazwą: "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 Miasta K. Dzielnice l-VII oraz X-XI" przygotowana przez Państwowy Instytut Geologiczny, Oddział K. w K. jest dokumentacją wykorzystywaną dla potrzeb prac planistycznych w zakresie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącą podstawę do zapewnienia realizacji zasady zrównoważonego rozwoju poprzez formułowanie ustaleń w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz określanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Przedstawiona przez skarżących prywatna opinia stanowi jedynie polemikę z prawidłowo opracowaną dokumentacją wyspecjalizowanej jednostki państwowej. Z opracowania tego wynika, że działka skarżących znajduje się w obszarach osuwiskowych, a zatem nieracjonalnym byłoby wyznaczanie na obszarach osuwiskowych terenów inwestycyjnych. Trudno zatem stawiać zarzut dowolności i braku merytorycznych przesłanek, a każde określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela, nie może równać się z możliwością skutecznego torpedowania studium bądź planu. Zawsze ktoś z mieszkańców danego terenu będzie czuć się pokrzywdzony, czy niezadowolony z ustaleń studium i konsekwencji planu, gdyż np. jego grunt zakwalifikowano jako przeznaczony pod zieleń, a nie pod inwestycje. Nie świadczy to jednak o naruszeniu prawa i stawiania zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Zarzut ten wynika z mylnego przekonania, że prawo własności ma charakter absolutny, a także że zawiera się w nim nieograniczone prawo do zabudowy własnego gruntu, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kreuje prawo własności. Tymczasem już sama Konstytucja dopuszcza ustawowe określanie granic prawa własności, a ustawą określającą takie granice i delegująca taką możliwość na organy gmin jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 1). Władztwo planistyczne gminy polega właśnie na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Niezasadna jest także podstawa skargi kasacyjnej dotycząca sposobu rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag do projektu planu. Art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy i jednocześnie rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Stosownie do dalszej części tego przepisu rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do planu. Z przepisu tego nie wynika zatem, aby każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie. Zauważyć należy, że w art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Skład orzekający podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. II OSK 437/13 "nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, wobec braku precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, to jednak przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały". Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 3 § 1 w zw, z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżących Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak pełnego przeprowadzenia kontroli legalności działalności organu. Chybione jest stanowisko skarżących, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie zajął stanowiska wobec całego materiału dowodowego. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. również z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich argumentów skarżących, rozważył kwestie leżące u podstaw przyjęcia określonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru “R.", w tym rozważył należycie postanowienia planu w kontekście studium. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a.