I OSK 1750/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3760/15 w sprawie ze skargi E.D. i R.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od R.K., M.D., A.D., A.G. i M.D. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3760/15), po rozpoznaniu skargi E. i R.K. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W motywach wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z zarządzeniem Naczelnika Gminy w Luzinie z dnia 29 października 1975 r. nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi L., tereny budowlane, stanowiące uprzednio własność B.K., oznaczone jako działki o numerach: [...], o łącznej powierzchni [...] m2, ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...], zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. W związku z tym, decyzją z dnia 27 kwietnia 1976 r. nr [...], Naczelnik Gminy Luzino – działając na podstawie art. 9 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27. poz. 216) a także § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 217) - orzekł o ustaleniu odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość, która została przejęta na własność Państwa. Jak wynikało przy tym z uzasadnienia powyższej decyzji, odszkodowanie za grunt zostało w tym wypadku ustalone na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wejherowie z dnia 13 marca 1972 r. nr [...] (Dz. Urz. WRN w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 1972 r. Nr 5, poz. 58). Z kolei, decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...], Wojewoda Pomorski, działając na wniosek E.D. i R.K. – jako spadkobierców B.K. - stwierdził nieważność ww decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] kwietnia 1976 r., podnosząc, że w postępowaniu odszkodowawczym nie została sporządzona przez biegłego opinia i nie została tez przeprowadzona rozprawa, co – zdaniem organu - dowodziło rażącego naruszenia prawa, w postaci przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Starostę Wejherowskiego, reprezentującego Skarb Państwa, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] października 2015 r., uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] kwietnia 1976 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że przejmowanie terenów w trybie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury, przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości, a unormowanej w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobnie uproszczony charakter miało też przyznanie odszkodowania. Jego ustalenie następowało bowiem po przemnożeniu powierzchni nieruchomości i stawki, określonej w obowiązujących tabelach. Stąd też, jak twierdził organ centralny, wbrew stanowisku Wojewody Pomorskiego, ustalenie i wypłata odszkodowania za przejęte nieruchomości nie wymagało w tym przypadku przeprowadzania rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W szczególności Minister podniósł w tym miejscu, że - zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - odszkodowanie za przejęte grunty było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zaś zasady, dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowania, zostały zawarte w rozdziale drugim w/w ustawy, zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału 3-ego i to te przepisy zawierały wymogi, jakie winna spełniać decyzja wywłaszczeniowa, w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. Zatem, zdaniem Ministra, niezasadnie Wojewoda Pomorski stwierdził, iż w analizowanej sytuacji doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. W rozpatrywanej sprawie nie należało bowiem stosować wszystkich przepisów ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości a jedynie przepisy rozdziału traktującego o zasadach ustalania odszkodowania tj. rozdziału drugiego. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 października 2015 r. E.K. i R.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi centralnemu naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., § 1 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P z 1974 r. Nr 7, poz. 54) w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282) oraz art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a." ) – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ decyzja organu odwoławczego naruszała przepisy prawa materialnego w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd Wojewódzki przytoczył na wstępie treść przepisów art. 9 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., zauważając, że uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wejherowie z dnia 13 marca 1972 r. odwoływała się do ustalenia stawek odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z 1958 r., chociaż stawki te, po ich określeniu, miały być podwyższone do 1400 % m.in. dla wsi L., co – zdaniem Sądu - wskazywało, iż ustalenie wysokości odszkodowania musiało być poprzedzone obliczeniem stawki podstawowej, w drodze przewidzianego w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. przepisu art. 21. Zgodnie zaś z jego treścią, odszkodowanie ustalało się na podstawie opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej i jej wysłuchaniu na rozprawie. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27. poz. 216), wbrew więc twierdzeniu Ministra, nie przewidywała – jak podkreślił Sąd - żadnego uproszczonego trybu postępowania odszkodowawczego a jedynie wskazywała na możliwość przyznania odszkodowania ustalonego w drodze podjęcia uchwały, przy jednoczesnym zachowaniu obowiązujących zasad wynikających ze wskazanych wyżej przepisów. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd zatem stwierdził, że chociaż odszkodowanie przysługujące byłej właścicielce nieruchomości zostało w tym wypadku ustalone na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wejherowie z dnia 13 marca 1972 r. nr [...] to jednak sam fakt jej wydania nie zwalniał organu ze spełnienia wymogów, zawartych w ustawie wywłaszczeniowej, w tym szczególnie z powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy. Skorzystanie z w/w uprawnienia, zawartego w art. 9 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, pozwalało jedynie na zastosowanie innych stawek do wyliczenia odszkodowania. Brak zaś w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji odszkodowawczej jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, w ocenie Sądu, wskazywał na obliczenie wysokości odszkodowania bezpośrednio przez organ administracji, a co w konsekwencji oznaczało, że zostało ono ustalone sprzecznie z trybem ustanowionym w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jako ustalone samodzielnie przez organ, bez wymaganej przepisami opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego oraz bez przeprowadzenia rozprawy. Powyższe - w ocenie Sądu - świadczyło o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza tym Sąd podkreślił, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł ł się do opinii biegłego, jako źródła wiedzy o wartości nieruchomości i podstawy należnego odszkodowania, a wręcz przeciwnie, expressis verbis wskazywał, że ustalenie odszkodowania prawidłowo nastąpiło w oparciu o stawki określone w wykazie stanowiącym załącznik do ww. uchwały, a z którego wynikało, że podwyższona stawka odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego na obszarach wsi powiatu wejherowskiego dla gruntu ornego położonego we wsi L. klasy VI wynosiła 5,60 zł za 1 m. Tymczasem ani obowiązujące wówczas ceny sztywne, wg których ustalano odszkodowanie, ani okoliczności odnoszące się do osoby wywłaszczanej, a które mogły rzutować na ustalaną wysokość należnego odszkodowania, nie zwalniały organu z obowiązku powołania biegłego i zlecenia mu sporządzenia szczegółowo uzasadnionej opinii zawierającej wycenę nieruchomości. W rezultacie Sąd stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju błędnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy i niezasadnie wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Natomiast na całkowitą aprobatę zasługiwało stanowisko Wojewody, który prawidłowo zastosował powołane przepisy, uznając decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 27 kwietnia 1976 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez ustalenie, że odszkodowanie za przejętą nieruchomość zostało obliczone samodzielnie przez organ, bez wymaganej przepisami opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego oraz bez przeprowadzenia rozprawy, 2. prawa materialnego tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216) - [dalej ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r.] polegającą na przyjęciu przez Sąd, że przepis odsyła do całości ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) - [dalej zwana ustawą z dnia 12 marca 1958 r.], w szczególności do art. 21 tej ustawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez błędne zastosowanie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 9 ust. 1 i 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., podczas gdy powołany przepis nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, c) błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. i uznanie, że rażąco narusza prawo decyzja odszkodowawcza wydana bez opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego oraz bez rozprawy odszkodowawczej, niezależnie od tego czy odszkodowanie przyznano w prawidłowej wysokości zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w razie stwierdzenia, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.K. i R.K. wnosili o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W toku postępowania międzyinstancyjnego, w dniu 30 lipca 2017 r., zmarła E.K. a spadek po niej nabyli: M.K., A.K., M.K. i A.G. (vide: Akt Poświadczenia Dziedziczenia z dnia 18 maja 2018 r. Rep. A nr [...], złożony do akt na rozprawie w dniu [...] czerwca 2018 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i okazały się zasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.). wyjaśnić należy, że chociaż został on nieprawidłowo uzasadniony przez autora skargi kasacyjnej, jednak okazał się zasadnym. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż Sąd Wojewódzki, wprawdzie stwierdził, że wyrok swój oparł na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., umożliwiającym sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana w postępowaniu, w którym doszło do naruszenia w sposób istotny przepisów proceduralnych, tym niemniej treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że w istocie rzeczy podstawą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 października 2015 r. nr [...] była odmienna wykładnia prawa materialnego. Sąd Wojewódzki już na wstępie wywodu prawnego stwierdził bowiem, że (cyt.): skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ decyzja organu odwoławczego narusza powołane wyżej przepisy prawa materialnego w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania". Następnie zaś dokonał analizy przepisów prawa materialnego to jest: art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216), uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wejherowie w dniu 13 marca 1972 r. nr [...] i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Wprawdzie przy tym w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podał, że w wyniku swych rozważań przyjął, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju błędnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy i niezasadnie wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu, ale jednocześnie Sąd I instancji: po pierwsze, nie wskazał, w jakim zakresie organ ma obecnie poczynić owe ustalenia faktyczne i jak ma wyjaśnić motywy nowego rozstrzygnięcia a po drugie, stwierdził, że aprobuje całkowicie stanowisko Wojewody, który (cyt.): "prawidłowo zastosował powołane przepisy, uznając decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 27 kwietnia 1976r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa". W takiej więc sytuacji podstawą wyroku winien być przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zasadniczym jednak powodem dla uwzględnienia skargi kasacyjnej była wadliwa wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd Wojewódzki. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wprawdzie podkreślił, że rozpoznawał skargę wniesioną na decyzję, wydaną w postępowaniu nieważnościowym i omówił zasady prowadzenia tego rodzaju postępowania, jednak nie wyciągnął z tych rozważań prawidłowych wniosków. Przypomnieć zatem trzeba, że podstawę prawną kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, to jest decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 27 kwietnia 1976 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą uprzednio własność B.K., oznaczoną jako działki o numerach: [...], o łącznej powierzchni 8.635 m2) stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27. poz. 216). W art. 9 ust. 1 w/w ustawy, postanowiono zaś, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. W ust. 2 w/w artykułu, ustawodawca przewidział natomiast, iż prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie jednak uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczej nieruchomości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przedstawiona wyżej regulacja prawna świadczyła o tym, że w takiej sytuacji jak przedmiotowa, skoro ustalenie wysokości odszkodowania musiało być poprzedzone obliczeniem stawki podstawowej, w drodze przewidzianego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) przepisu art. 21, zgodnie z którym odszkodowanie ustalało się na podstawie opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej i jej wysłuchaniu na rozprawie, to należało uznać, że - wbrew stanowisku Ministra - ustawa ta nie przewidywała żadnego trybu uproszczonego, chociaż wskazywała na możliwość przyznania odszkodowania ustalonego w drodze podjęcia uchwały. Sam jednak fakt jej podjęcia nie zwalniał organu od spełnienia wymogów zawartych w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. Zdaniem Ministra natomiast, przejmowanie terenów - w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - miało charakter uproszczony a zatem nie wymagało przeprowadzenia procedury, przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości, unormowanej w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobnie też uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania. Jego ustalenie następowało bowiem po przemnożeniu powierzchni nieruchomości i stawki, określonej w obowiązujących tabelach. Ponadto organ podkreślał również, że zasady, dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowania, do których odwoływał się przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 1969 r., zostały zawarte w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. w rozdziale drugim, zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast postępowanie wywłaszczeniowe było uregulowane w przepisach rozdziału 3-ego tej ustawy i to te przepisy zawierały wymogi, jakie winna spełnić decyzja wywłaszczeniowa, w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie nie należało zatem stosować wszystkich przepisów ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości a jedynie przepisy rozdziału traktującego o zasadach ustalania odszkodowania tj. rozdziału drugiego. Jak z powyższego zatem wynika, kwestia wykładni art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi - w kontekście regulacji zawartej w art. 21 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. – nie jest rzeczą oczywistą. Pewne racje bowiem przemawiają za jednym, jak i za drugim poglądem. Podnieść bowiem trzeba, że – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, postępowanie, regulowane ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r., mogło być prowadzone w trybie tzw. uproszczonym. W postępowaniu takim skracane bowiem były niektóre terminy, określone ustawowo dla dokonania pewnych czynności urzędowych oraz istniała możliwość podjęcia w niektórych sprawach łącznej decyzji (vide: Stefan Mizera i Walenty Ramus – "Ewidencja i gospodarka terenami – Zbiór przepisów z objaśnieniami", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1978, str. 373 ). Nie można zatem wykluczyć, że wprowadzenie w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy możliwości podwyższenia wysokości należnego odszkodowania miało właśnie na celu uproszczenie a przez to przyspieszenie procedury odszkodowawczej. Okoliczność tę wydaje się potwierdzać zatem właśnie fakt, że przepisy w/w ustawy odwoływały się nie tyle do ustawy gruntowej z 1958 r. w ogólności a tylko do zawartych w tej ustawie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a więc do regulacji zawartych w rozdziale II "Odszkodowania". Dla rozpoznawanej zaś sprawy rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że wyżej wskazane przepisy ustawy z 1969 r. musiały być interpretowane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie to ostatnie pojęcie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministarcyjne zgodnie przyjmuje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania odmiennej wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. W tym miejscu zatem wypada jedynie powtórzyć za składem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 30 października 1998 r. wydał wyrok sprawie o sygnaturze akt I SA 409/98, iż wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznaczało to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym. Skoro więc w niniejszej sprawie wykładnia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w kontekście regulacji zawartej w art. 21 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco – w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszała prawo. W rezultacie zatem należało uznać, że prawidłowo organ centralny uchylił decyzję organu wojewódzkiego i odmówił uwzględnienia wniosku nieważnościowego. Mając więc zatem powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.