II OSK 2465/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3730/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3730/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu 16 marca 2015 r. M.T., Z.N. i J.S. złożyli wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku o funkcji mieszkalno-usługowej na funkcję usługową – biura z gastronomią w parterze, na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], m.in. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199), Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej "Spółką"). Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że dla zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego istotna jest ocena co do kontynuacji funkcji zabudowy. Dalej podniesiono, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji było poprzedzone analizą funkcji terenu, a wyniki analizy w formie opisowej i graficznej zostały dołączone do decyzji. Analiza funkcji terenu wykazała jednoznacznie, że jest to teren zróżnicowany pod względem zagospodarowania. W jego obrębie znajduje się zarówno zieleń urządzona oraz teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i tereny zabudowy usługowej - usługi biur, administracji i gastronomii. Usługi biurowe z usługami gastronomicznymi w parterze mieszczą się w pojęciu: usługa. Organ wziął pod uwagę, iż funkcja mieszkalna występuje na analizowanym obszarze, a także że jest funkcją dominującą. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa uznał jednak określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym - w tym przypadku zabudowy usługowej z zakresu biur i gastronomii, która wpisuje się w funkcję usługową występującą na terenach sąsiednich. W ocenie Kolegium wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. W decyzji uwzględniono także interesy osób trzecich. W punkcie 6 decyzji zawarto wymagania w tym zakresie, które projektant i realizator inwestycji zobowiązani będą uwzględnić. Organ wyjaśnił także, iż kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jak i problematyka jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi nie są rozstrzygane w tym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, zarzucając jej naruszenie: art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 104 i 107 § 1 i 3 k.p.a.; art. 1 ust. 2 pkt 1-4, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 6 i 7 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał na normę art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśnił rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa w orzecznictwie sądowym, a następnie przytoczył ustalenia faktyczne organów dotyczące działki planowanej do zainwestowania. W ocenie Sądu przytoczone wywody i ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, w szczególności dotyczący aktualnego sposobu zagospodarowania terenu wokół inwestycji, przemawia za prawidłowością uznania organów co do spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy, możności pogodzenia planowanej funkcji z funkcją już istniejącą w obszarze analizowanym, czyli z zastanym stanem rzeczy. Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że nie ma racji Spółka zarzucając planowanej zmianie sposobu użytkowania budynku brak kontynuacji zabudowy pod względem funkcji. Inwestycja została także uzgodniona z właściwym organem ochrony konserwatorskiej. Dalej Sąd wyjaśnił, że w sprawie doszło do uwzględnienia uzasadnionych praw i interesów osób trzecich w zakresie w jakim na etapie wydawania warunków zabudowy dopuszczają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z normy art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. I tak w punkcie 6 decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. o warunkach zabudowy ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zaznaczając że planowane zamierzenie nie narusza interesów osób trzecich, zaś w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące uzasadnione interesy osób trzecich, w szczególności: dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Nadto Sąd zwrócił uwagę, iż na etapie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Decyzja ta określa jedynie czy na danym terenie możliwa jest dana inwestycja, a jeśli tak, to jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Końcowo Sąd ocenił, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami procedury administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka zarzucając temu orzeczeniu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1/ art. 1 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że: a) na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie ma obowiązku badać i uwzględniać uzasadnionych praw i interesów osób trzecich, b) w zaskarżonej decyzji uwzględnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki dotyczące ładu przestrzennego, w tym: - urbanistyki i architektury; - walorów architektonicznych i krajobrazowych; - wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; - wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków; - prawa własności oraz - potrzeb interesu publicznego; II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1/ art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w szczególności nieodniesienie się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz ograniczenie się wyłącznie do ogólnikowego i lakonicznego wskazania, iż: - "przeprowadzone postępowanie, którego efektem są wydane w sprawie decyzje odpowiada zasadom dowodowym (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i zasadom ogólnym (art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.) postępowania administracyjnego", - "decyzje z kolei uzasadniono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.", - "nie stwierdzono w sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy"; 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 104 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: błędne ustalenie, iż niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia interesu osób trzecich, b) błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poczynienie ustaleń na podstawie błędnego stanu faktycznego, czego konsekwencją było wydanie wadliwego uzasadnienia orzeczenia. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji właściwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji uznając, że w sprawie brak jest takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Stąd też trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji (tutaj: zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji mieszkalno-usługowej na funkcję usługowo-biurową z gastronomią w parterze). Zasadnie więc Sąd ten oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem stanowiska Spółki, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści. W niniejszej sprawie tego typu naruszeń nie stwierdzono. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż w ocenie Sądu pierwszej instancji postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z poszanowaniem reguł wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie decyzji zostało sporządzone zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Sąd ten stwierdził, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 6, 7 i 8 oraz art. 77 § 1 i 80, a także art. 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 15 k.p.a. Wskazanej wyżej konstatacji Sądu Spółka nie podważyła. Formułując zarzut w tym zakresie (pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej) Spółka ograniczyła się do ogólnikowego wskazania na błędne ustalenie, że zarzuty w zakresie naruszenia interesów osób trzecich nie są zasadne. Wskazano także, iż błędnie oceniono materiał dowodowy i niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, a także poczyniono ustalenia na podstawie błędnego stanu faktycznego, co skutkowało "wydaniem wadliwego uzasadnienia orzeczenia". Brak jest natomiast wskazania na czym konkretnie polegały uchybienia organu w zakresie niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czy też poczynienia błędnych ustaleń, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Nie wyjaśniono także w którym miejscu nastąpił błąd organu przy ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz wskazał fakty, które uznał za udowodnione. Wyjaśnił powody dla których uznał za zgodną z prawem zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania budynku, zgodnie z wnioskiem inwestora, mając na uwadze stosowne przepisy prawa oraz przeprowadzoną analizę co do warunków i zagospodarowania terenu mieszczącego się w granicach obszaru analizowanego, z której w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że na terenie tym, oprócz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, występują także tereny zabudowy usługowej z zakresu administracji (biura) i z zakresu gastronomii. Wadliwości w rozstrzygnięciu organu nie doszukał się Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzającą są zgodne z prawem. Oceny tej, popartej obszernym wywodem, nie zmienia ogólny argument Spółki o negatywnym wpływie planowanej inwestycji na ład przestrzenny i środowisko. Skarżąca Spółka nie wskazała także jakiego to konkretnie "szeregu czynników, które winny mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia" w sprawie nie uwzględniono, a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zarzuty naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80, 104 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób oczywisty nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji Spółka nie zanegowała prawidłowości przyjęcia przez Sąd, że w sprawie organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji trafności oddalenia wywiedzionej w tej sprawie skargi. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób sformułowany w punkcie I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że zarzut ten został sformułowany w sposób bardzo ogólny. Brak jest bowiem precyzji we wskazaniu naruszeń przepisów prawa – Spółka wskazuje np. na naruszenie norm art. 1 ust. 2 czy art. 61 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy posiadają one rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną, albowiem składają się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych i dotyczą różnych stanów. Mając zatem na uwadze tak ogólnie sformułowaną podstawę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swe rozważania w tym zakresie do zagadnień podniesionych w uzasadnieniu do tego zarzutu (str. 4-5 skargi kasacyjnej), gdzie zaznaczono, że planowana zmiana sposobu użytkowania nieruchomości nie jest zgodna z podstawową funkcją terenu dla obszaru analizowanego, gdyż w obszarze tym dominuje zabudowa mieszkaniowa z dodatkiem usług nieuciążliwych, nie zaś zabudowa usługowa. Spółka podała także, że nie dostrzeżono, iż umiejscowienie inwestycji na warunkach zawartych w decyzji "zmieni uciążliwości dla działek sąsiednich", a zmiana sposobu użytkowania budynku "z całą pewnością wpłynie negatywnie na obecnych i przyszłych mieszkańców sąsiednich nieruchomości", dojdzie do zwiększenia uciążliwości i jakości otoczenia budynku, zwłaszcza że ma tam być prowadzona gastronomia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że w sprawie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w zakresie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji. Niewątpliwie zagospodarowanie analizowanego obszaru dawało podstawę do przyjęcia, że planowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieści się w pojęciu kontynuacji funkcji. Jak wynika z przeprowadzonej analizy teren na którym znajduje się planowana inwestycja jest zróżnicowany pod względem zagospodarowania. Znajduje się tam zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jak i tereny zabudowy usługowej – usługi biur, administracji i gastronomii oraz zieleń urządzona – Park im. [...]. W tej sytuacji trudno jest mówić o niespełnieniu przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji stwierdzając, iż planowana inwestycja nie wprowadza zupełnie nowej funkcji, ale wpisuje się w funkcję już zastaną. Nadto dodać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji. Natomiast wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zawarte są w pkt 6 decyzji organu pierwszej instancji. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. A zatem, celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (porównaj: wyrok NSA z dnia 22.11.2017 r. II OSK 522/16, LEX nr 2422878). Tak więc dopiero na tym etapie procesu inwestycyjnego istnieje możliwość ważenia interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich, w kontekście przysługujących im praw chronionych przepisami Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy art. 141 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Krótkie uzasadnienie stanowiska Sądu co do prawidłowości procedowania przez organ i prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji może być oceniane w kontekście uchybienia, jednakże w realiach tej sprawie, nie w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, a w konsekwencji poznanie motywów rozstrzygnięcia. Tym samym możliwe jest dokonanie kontroli instancyjnej przedmiotowego orzeczenia, co też w tej sprawie uczyniono, oczywiście w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Reasumując wskazać trzeba, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie został podzielony. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem i skargę oddalił. Z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.