II OSK 2156/16

Dnia 2 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1555/15 w sprawie ze skargi E.P. i B.Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] w sprawie nakazu wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1555/15, oddalił skargę E.P. i B.Ś. (dalej: "Skarżący") na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "MWINB") z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB") decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b."), nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W., usunięcie w terminie natychmiastowym stwierdzonych szeregu nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego tego budynku. Opierając się, jak wyjaśnił, na treści ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego, protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych przeprowadzonej w dniu [...] marca 2014 r., a także na opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] maja 2014 r. Ponadto PINB zaznaczył, że uwzględnił zalecenia zawarte w decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W odwołaniach Skarżący zarzucili przedmiotowej decyzji brak precyzji co do treści nałożonych obowiązków. Ponadto podnieśli, że przedmiotowa decyzja zawierała nakazy wykonania prac wykraczających poza zakres obowiązków możliwych do nałożenia na podstawie art. 66 P.b. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. MWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1484 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 66 ust 1 pkt 1 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2014 r. w całości i na podstawie art. 66 ust 1 pkt 1 P.b. nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku mieszkalnego dokonania szeregu prac budowlanych objętych punktami od 1 do 7, w tym m.in. w punkcie 3 - wymianę pokrycia dachowego na pokrycie blachą płaską, na deskowaniu pełnym, wraz z wykonaniem nowych obróbek blacharskich, ustalając termin wykonania robót objętych punktami 1-7 – do dnia [...] maja 2016 r. MWINB stwierdził, że w decyzji zawarto szereg nakazów, które przekraczały zakres określony w trybie art. 66 P.b., były nieprecyzyjne, niejasno określały zakres robót budowlanych oraz miejsce ich lokalizacji, dlatego w tym zakresie odwołania należało uwzględnić. Jednocześnie wydając merytoryczne rozstrzygnięcie wskazał, że doprecyzował nakaz wykonania wzmocnienia drewnianej więźby dachowej wraz z wymianą pokrycia dachu, zreformował również w ramach kompetencji nałożone obowiązki. Wskazując na treść uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. a także pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r. naprowadził, że w ramach posiadanych kompetencji nakazał wykonanie pokrycia dachowego blachą płaską na tzw. ,,podwójny rąbek stojący’’ w kolorze ceglastym – matowym, ponieważ obecnie ciężar stosowanych dachówek może różnić się zdecydowanie od dachówek stosowanych w okresie budowy przedmiotowego budynku, co jest istotne ze względu na fakt osłabienie więźby dachowej, a bez sporządzenia stosownego projektu więźby dachowej zawierającego obliczenia statyczne, nie jest możliwe pokrycie przedmiotowego budynku dachówką ceramiczną. Powyższe wymaga działalności inwestycyjnej wykraczającej poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. Natomiast wymiana pokrycia dachowego była wskazana ze względu na konieczność zabezpieczenia więźby dachowej przed dalszą degradacją spowodowaną nieszczelnością dotychczasowego pokrycia. Skarżący zaskarżyli powyższą decyzję w części nakazu opisanego w punkcie 3 oraz w zakresie terminu wykonania wszystkich robót budowlanych, objętych pkt 1-7 decyzji, ustalonego do dnia [...] maja 2016 r. Zarzucili organowi naruszenie: art. 139 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a także określenie terminu wykonania robót budowlanych bez uwzględnienia znacznego zakresu robót i wymaganego czasu ich wykonania, przy jednoczesnym naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. przez niepodanie w uzasadnieniu decyzji, jakimi motywami kierował się organ przy określeniu terminu wykonania robót objętych decyzją. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił zaznaczając, że Skarżący wyraźnie sprecyzowali, że zaskarżają decyzję MWINB w części dotyczącej punktu 3 oraz w zakresie terminu wykonania wszystkich robót budowlanych. Rozpoznając w takim zakresie skargę WSA wywiódł, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że konstrukcja dachu przedmiotowego budynku została w dużym stopniu zniszczona korozją biologiczną, co spowodowało nadmierne ugięcia belkowych stropów drewnianych. Zasadnie zatem organ uznał, że w tym zakresie wystąpił stan zagrożenia uzasadniający zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. Takie stanowisko ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w protokołach kontroli w terenie przeprowadzonych przez PINB oraz treści ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, sporządzonej przez rzeczoznawcę. Skoro więc stan techniczny dachu jest nieprawidłowy i może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, to zasadnym było nałożenie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zatem nietrafnie zarzucono w skardze, że organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do nałożenia tego rodzaju obowiązku. Wykonanie obowiązku opisanego w punkcie 3 sentencji zaskarżonej decyzji (wymiana pokrycia dachowego oraz wykonanie nowych obróbek blacharskich) nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie wykracza poza zakres obowiązków możliwych do nałożenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. Za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Kwestionowany przez Skarżących punkt 3 zaskarżonej decyzji stanowił dopuszczalne doprecyzowanie obowiązków nałożonych na podstawie art. 66 P.b. Trafnie wskazał też MWINB, że roboty budowlane mające wyeliminować istniejące zagrożenie życia lub zdrowia muszą być zgodne nie tylko z zasadami sztuki budowlanej i przepisami prawa budowlanego, ale także uwzględniać szczególne wymogi, takie jak np. zalecenia konserwatorskie czy też ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego doprecyzowanie dokonane przez organ odwoławczy jedynie usuwało wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku, a ponadto MWINB uzasadnił swoje stanowisko wskazując na treść sporządzonej ekspertyzy, tłumacząc dokładnie, dlaczego wybrał pokrycie blachą, zamiast dachówki. Niezasadnie zatem zarzucono naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Odnośnie do kwestii terminu wykonania nałożonych obowiązków, WSA podzielił stanowisko MWINB, że wyznaczony termin jest wystarczająco długi. Ponadto zarzuty skargi w tym zakresie nie zostały niczym poparte, a Skarżący nie wskazali na żadne obiektywne przeszkody w wykonaniu w tym terminie nakazanych obowiązków. Sąd zwrócił uwagę, że wyznaczony termin obejmuje m. in. miesiące kwiecień i maj, w których można wykonać nakazane prace. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł tylko B.Ś.(dalej: "Skarżący kasacyjnie"). Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a), polegające na naruszeniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), w związku z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez WSA wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego przed organem II instancji nie uzasadniono w sposób dostateczny terminu wykonania prac, 2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 66 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu poza dyspozycję tego przepisu nakazującego usunięcie nieprawidłowości, nie zaś wskazywanie stronie konkretnych materiałów, które ma zastosować oraz sposobu wykonania prac, jak również przez nałożenie na stronę obowiązku wymiany całego pokrycia dachu pomimo tego, że częściowa wymiana nastąpiła ok. 10 lat temu i w tej części dach nie wymaga ponownej wymiany, 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 139 K.p.a. poprzez przyjęcie przez WSA, iż decyzja organu II instancji nie dokonała zmiany decyzji organu I instancji na niekorzyść skarżących w zakresie nakazania wykonania pełnego odeskowania, a także przez nakazanie zastosowania konkretnego materiału i sposobu wykonania. Uzasadniając zarzuty wskazano, że WSA nie uzasadnił prawidłowości określenia terminu wykonania prac, zwracając jednocześnie uwagę na fakt, że postępowanie toczy się wiele lat, a wyznaczony w zaskarżonej decyzji termin obejmuje m. in. miesiące kwiecień i maj, które niewątpliwie są miesiącami, w których można wykonać nakazane prace. Według Skarżącego kasacyjnie wydanie decyzji na podstawie art. 66 P.b. nakłada obowiązek określenia realnego terminu wykonania wymienionych w decyzji czynności. Oznacza to, że wyznaczając termin do wykonania nałożonego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organy nadzoru budowlanego powinny kierować się przede wszystkim rodzajem stwierdzonych nieprawidłowości i stopniem naruszenia przepisów techniczno – budowlanych. Zakres prac objętych decyzją MWINB jest znaczny, co zostało podniesione już na etapie skargi do WSA, a nałożony na współwłaścicieli nieruchomości termin jest zbyt krótki i winien być dłuższy o rok w stosunku do wymienionego w decyzji. WSA nie rozważył powyższych okoliczności, podtrzymując jedynie w skrótowej formie stanowisko organu administracji. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przepis art. 66 ust. 1 P.b. nie daje podstawy do ingerowania w sposób szczegółowy w opis prac, które mają doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, dlatego kwestionuje wskazanie materiału, z którego ma być wykonanie pokrycie dachu oraz sposób wykonania tego pokrycia na tzw. "podwójny rąbek stojący", zarzucając jednocześnie, że ani organ administracyjny ani WSA nie uwzględniły faktu, że część pokrycia dachowego została wymieniona przed 10 laty i stan tej części dachu nie uzasadnia konieczności jego wymiany. Ponadto MWINB uchylając decyzję PINB i nakazując wykonanie pełnego odeskowania, pokrycie dachu blachą płaską w odpowiedni sposób (tzw. "podwójny rąbek stojący"), naruszył zakaz orzekania na niekorzyść, bowiem nałożył na adresatów decyzji nowe obowiązki, które nie były wymienione w decyzji PINB, co w istocie stanowi naruszenie art. 139 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, zatem w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty mające oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W ramach tej podstawy wskazano na art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który powiązano z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Naruszenie tych przepisów ma polegać na ich niewłaściwym zastosowaniu i zaniechaniu przez WSA wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddaleniu skargi pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego nie uzasadniono w sposób dostateczny terminu wykonania prac. Z akt administracyjnych wynika, że budynek, którego dotyczy postępowanie, stanowi przedmiot kontroli co najmniej od [...] października 2006 r., kiedy to organy nadzoru budowalnego sporządziły protokół z wykonanych robót budowlanych. Jeśli chodzi o zły stan techniczny budynku, to w aktach administracyjnych znajduje się decyzja PINB z dnia [...] marca 2009 r. nakazująca wykonanie doraźnych zabezpieczeń budynku (k. 58 akt adm.), co prawda uchylona przez MWINB w dniu [...] grudnia 2008 r., jednakże z przyczyn proceduralnych. Lektura akt pozwala stwierdzić, że dalsze postępowanie organów nadzoru budowlanego koncentrowało się na ustaleniu stanu technicznego budynku. W ramach tego postępowania opracowana została ekspertyza techniczna, datowana VI-VII 2011 r. (k. 271 akt adm.). Z dokumentu tego wynika, m.in., że więźba dachowa nie nadaje się na dachówkę, a jedynie na pokrycie z blachy (pkt IV ekspertyzy). Dalszy tok postępowanie to również uzupełnienie tej ekspertyzy (lipiec 2015 r.), w którym wskazano na dwa warianty zabezpieczenia dachu. Pierwszy, pokrycie blachą na podwójny rąbek z pełnym odeskowaniem oraz drugi, pokrycie blachą trapezową lub tłoczoną. Ta ekspertyza, potwierdzająca zły stan techniczny budynku, stanowiła podstawę wydania przez PINB decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nakazującej wykonanie określonych robót, w terminie do dnia [...] marca 2015 r. Kasacyjne rozstrzygnięcie MWINB z dnia [...] listopada 2014 r. spowodowało wydanie nowego rozstrzygnięcia przez PINB, datowanego [...] listopada 2014 r. To właśnie ta decyzja była przedmiotem odwołań Skarżących, w których zarzucono brak precyzji co do treści nałożonych obowiązków, jak również nałożenia nakazów wykonania prac wykraczających poza zakres obowiązków możliwych do nałożenia na podstawie art. 66 P.b. W konsekwencji tych odwołań podjęta została przez MWINB decyzja, która stanowiła przedmiot skargi w rozpoznawanej sprawie. Zatem w takim stanie sprawy, gdzie zły stan techniczny budynku jest wiadomy właścicielom co najmniej od 2009 roku (pierwszej decyzji PINB nakazującej wykonanie doraźnych zabezpieczeń), zakreślenie daty usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego do dnia [...] maja 2016 r. nie może być skutecznie kwestionowane. Wskazać należy, że decyzja MWINB określająca taki termin, datowana jest na dzień [...] października 2015 r., co przy wniesieniu skargi i braku wstrzymania wykonania tego rozstrzygnięcia, dawało adresatom nakazu ponad pół roku na wykonanie robót. Ma więc rację WSA stwierdzając, że wyznaczony termin wykonania nałożonych obowiązków jest wystarczająco długi, jeśli się uwzględni okoliczność, że postępowanie w tym przedmiocie, przy bezspornym złym stanie technicznym budynku, toczy się od wielu lat. Także niekwestionowany zakres robót oraz okoliczność, że nawet od daty wyroku WSA, tj. 5 kwietnia 2016 r., właścicielom pozostawały jeszcze dwa miesiące na wykonanie robót, trafnym czyni konkluzję, że termin zakreślony został w sposób prawidłowy, obiektywnie umożliwiający wykonanie nałożonych obowiązków. Oznacza to, że zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony. Dalsza część zarzutu mającego oparcie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazuje na naruszenie art. 139 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja organu II instancji nie dokonała zmiany decyzji organu I instancji na niekorzyść Skarżących w zakresie nakazania wykonania pełnego odeskowania, a także przez nakazanie zastosowania konkretnego materiału i sposobu wykonania. Ocena tego zarzutu wymaga nawiązania do decyzji PINB z dnia [...] listopada 2014r., w której m.in. nałożono na właścicieli przedmiotowego budynku obowiązek "wykonania wzmocnienia drewnianej więźby dachowej wraz z wymianą pokrycia dachu (...)". Decyzja ta była przedmiotem odwołań, w których nie podważano zasadności nałożonego obowiązku, a jedynie kwestionowano brak precyzji co do treści nałożonych obowiązków. Bazując więc na zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności na ekspertyzie technicznej i jej uzupełnieniu, MWINB zasadnie korzystając z uprawnień reformatoryjnych, doprecyzował nakaz w tej części. Opierając się na ekspertyzie technicznej datowanej VI-VII 2011r. wskazującej m.in., że więźba dachowa nie nadaje się na dachówkę, a jedynie na pokrycie z blachy oraz na uzupełnieniu ekspertyzy z lipca 2015 r., w którym wskazano na dwa warianty zabezpieczenia dachu, posiadając merytoryczną wiedzę w tej dziedzinie, MWINB dokonał wyboru pomiędzy wynikającymi z ekspertyzy wariantami. Jednocześnie uzasadnił wybrany wariant naprowadzając, że zaletą takiego sposobu pokrycia jest dodatkowe usztywnienie więźby dachowej. Wobec tego, przy niekwestionowanym stanie więźby dachowej i złym stanie dachu, doprecyzowanie nałożonego obowiązku w żadnym wypadku nie stanowi naruszenia art. 139 K.p.a. Tej treści nakaz stanowi w istocie uwzględnienie odwołania i w swej treści ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Prowadzi to do wniosku, że WSA trafnie stwierdził, że dokładne określenie obowiązków usunęło wątpliwości i nie może być oceniane w kategorii naruszenia art. 139 K.p.a. Tym samym powyższy zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. W takim stanie faktycznym sprawy ocenie należy poddać zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenia art. 66 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wykroczeniu poza dyspozycję tego przepisu nakazującego usunięcie nieprawidłowości. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie, przepis ten nie daje podstaw do wskazywania stronie konkretnych materiałów, które ma zastosować oraz sposobu wykonania prac, jak również nie upoważnia do nałożenia na stronę obowiązku wymiany całego pokrycia dachu w sytuacji, gdyż częściowa wymiana pokrycia nastąpiła ok. 10 lat temu i w tej części dach nie wymaga ponownej wymiany. Przy tak podstawionym zarzucie wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 w zw. z art. 174 P.p.s.a. I tak, w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z np. ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Ta uwaga ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem w przypadku art. 66 ust. 1 P.b., ustęp 1 podlega dalszemu podziałowi i składa się z czterech punktów. Skarga kasacyjna nie precyzuje, który konkretnie przepis został niewłaściwie zastosowany, co przy związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) oznacza, że opisany zarzut nie poddaje się ocenie. Niezależnie od tej wady zaznaczyć wypada, że uzasadnienie zarzutu kwestionujące treść nakazu, zmierza w rzeczywistości do podważenia ustaleń faktycznych, które w ramach naruszenia prawa materialnego nie mogą być kwestionowane. Elementy stanu faktycznego ustalonego przez organy a zaakceptowanego przez sąd administracyjny można zwalczać jedynie zarzutami naruszenia przepisów postępowania, w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Reasumując, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.