II SA/Ol 258/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej z dnia "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 10 listopada 2015 r. D. J. zwrócił się do Zakładu Gospodarki Komunalnej o udostępnienie informacji publicznej w postaci danych zawierających imię i nazwisko pracowników tego Zakładu, stanowiska, numery telefonu służbowego, informacji w jakich dniach (niepełny etat) oraz godzinach wykonywana jest praca, imię i nazwisko bezpośredniego przełożonego, datę rozpoczęcia pracy w umowie o pracę a także wymiar etatu, w formie tabelarycznej oraz kserokopii aktualnych umów cywilnoprawnych, wystawionych rachunków od osób fizycznych w roku 2015. Decyzją z dnia "[...]" r. Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej z powodu braku interesu publicznego. Wskazał, że wnioskowane informacje mają służyć napisaniu artykułu przez wnioskodawcę w celu poszerzenia świadomości mieszkańców gminy w zakresie wykorzystania majątku i zasobów ludzkich. Organ ocenił, że pozyskanie informacji ma na celu tylko i wyłącznie indywidualny interes wnioskodawcy, nie zaś przysporzenie korzyści społeczeństwu, czy też ochronę interesu publicznego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. Z 2015 r., poz. 2058, dalej jako: u.d.i.p.). Organ pouczył stronę, że od niniejszej decyzji przysługuje zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ciągu 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej, po rozpatrzeniu wniosku D. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]"r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie D. J. zaskarżył w ustawowym terminie powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia i zobowiązania organu do udostępnienia informacji określonej w punkcie pierwszym wniosku z dnia 10 listopada 2015r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja narusza jego prawo do informacji publicznej określone w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza także prawa mieszkańców gminy do rzetelnej informacji. Podniósł, że prawo do informacji to przede wszystkim konstytucyjne prawo podmiotowe określone w art. 61 Konstytucji, a w jego ramach obywatel ma uprawnienie do otrzymania informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że nie wie dlaczego organ zastosował art. 17 u.d.i.p., być może dlatego, że uznał, iż nie jest organem, a jest spółką. Pełnomocnik oświadczył, że Zakład Gospodarki Komunalnej nie jest spółką, gdyż jest samorządowym zakładem budżetowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwana dalej w skrócie: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do: - uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a, b i c); - stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach (pkt 2) oraz - stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach (pkt 3). W rozpoznawanej sprawie koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: k.p.a.). W myśl tego ostatniego przepisu decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest nieważna. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku. Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej nie jest bowiem podmiotem "niebędącym organem władzy publicznej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.d.i.p. i nie ma do niego zastosowania tryb zaskarżenia określony w ust. 2 tego artykułu, polegający na złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam podmiot. Jak potwierdził na rozprawie pełnomocnik organu, Zakład Gospodarki Komunalnej jest samorządowym zakładem budżetowym, a nie spółką prawa handlowego, czyli jest jednostką organizacyjną gminy G. Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Dalej art. 9 ust. 2 stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3). Z treści art. 9 u.s.g. wynika, że gmina może realizować powierzone jej zadania poprzez wyodrębnione w ramach własnej struktury jednostki organizacyjne lub poprzez utworzone gminne osoby prawne. W postanowieniu z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 826/13 (dostępnym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyróżnił cechy jednostek organizacyjnych, wskazując, że zapewniają one obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną organu wykonawczego gminy i wyjaśnił, że jednostki organizacyjne gminy działają w imieniu i na rachunek organu założycielskiego. Natomiast komunalne osoby prawne mają odrębny od gminy byt prawny. Ustawą, do której odsyła art. 9 w ust. 2 i 3 u.s.g., jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (jednolity tekst Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy). Przy czym na zasadzie art. 14 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorstwa komunalne, w stosunku do których rada gminy do dnia 30 czerwca 1997r. nie postanowiła o wyborze organizacyjno-prawnej formy lub o ich prywatyzacji, uległy z dniem 1 lipca 1997 r. przekształceniu w jednoosobową spółkę gminy, z mocy prawa. Do spółek takich zastosowanie mają przepisy Kodeksu handlowego (art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Stosownie do art. 37 § 1 Kodeksu cywilnego spółki takie uzyskują osobowość prawną z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, czyli stają się odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami ustawy o gospodarce komunalnej w spółkach kapitałowych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego działa obligatoryjnie rada nadzorcza. Stanowi o tym wprost art. 10a ust. 1 i art. 18 ust. 1 tej ustawy. Zatem spółka taka funkcjonuje zupełnie według zasad cywilnoprawnych. Do takich podmiotów będzie miał zastosowanie art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast jednostki organizacyjne gminy, jak już zasygnalizowano, działają w imieniu i na rachunek organu założycielskiego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą tworzyć, łączyć, przekształcać w inną formę organizacyjno-prawną i likwidować samorządowe zakłady budżetowe zgodnie z przepisami ustawy oraz przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Stosownie do art. 33 ust. 5 u.s.g. wójt gminy jest zwierzchnikiem służbowym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Art. 39 ust. 1 u.s.g. stanowi zaś, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organy jednostek, o których mowa w art. 9 ust. 1 (art. 39 ust. 4 u.s.g.) Od decyzji wydanej przez wójta lub organ, o którym mowa w ust. 4, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 39 ust. 5 u.s.g.). Przepisy te wskazują jednoznacznie, że kierownik jednostki organizacyjnej gminy jest organem władzy publicznej w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i do decyzji wydanych przez ten organ zastosowanie znajdzie tryb odwoławczy opisany w ust. 2 art. 16 u.d.i.p., który odsyła w tym zakresie do unormowań k.p.a. z zastrzeżeniami. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu jest w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze. Z powodu dostrzeżonych uchybień procesowych, Sąd nie mógł odnieść się do meritum sprawy. W tym stanie rzeczy organ zobowiązany jest przekazać wniesiony przez stronę środek zaskarżenia do rozpatrzenia według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.