I OSK 1890/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1695/15 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1695/15 oddalił skargę Z. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że przed Wojewodą [...] prowadzone było postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP, wszczęte pierwotnie przed Starostą Powiatowym w N. w oparciu o wniosek złożony w 1988 r. przez J.K.– córkę i spadkobiercę U. i T. S. (post. SR w M. z 27.01.1999 r. Ns 313/98). Aktualnie postępowanie to, wobec niezakończenia go na gruncie dawnych regulacji prawnych, prowadzone było w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.tj. z 2014 r. poz. 1090), przywoływanej dalej jako: "ustawa zabużańska". Wedle inicjatorki postępowania małżonkowie S. mieli być właścicielami położonej w miejscowości S. nieruchomości o pow. ok. 30 ha oraz znajdujących się na niej drewnianych budynków mieszalnych, krytych gontem i drewnianych budynków gospodarczych. Z danych zgromadzonych przez Ośrodek Karta oraz informacji przekazanych przez Polski Czerwony Krzyż wynika, że U. (występujący w niektórych dokumentach pod imieniem E.) i T. małż. S., zostali zatrzymani przez władze sowieckie w lutym 1940 r. i zesłani w okolice A. do miejscowości W., gdzie 4 miesiące później T.S. zmarła. U. S. został zwolniony w roku 1941 i prawdopodobnie z Polskimi Siłami Zbrojnymi trafił do Iranu, gdzie zmarł w 1942 r. Ich córka – Jó. K., w okresie okupacji przebywała na terenie powiatu k.. Do Polski w jej powojennych granicach przybyła w 1943 r. i do śmierci zamieszkiwała w K.. Jako dowód pozostawienia przez rodziców nieruchomości we wsi S. J. K. przedkładała własne oświadczenie z 17 stycznia 1991 r. z podpisem notarialnie poświadczonym oraz klauzulą o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie, a także oświadczenie R. J. z tej samej daty z podpisem notarialnie poświadczonym oraz klauzulą o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie. Wskazywała ponadto jako świadka zamieszkałą w Warszawie B.N.. Po śmierci J. K. w jej miejsce w sprawie wstąpili na podstawie art. 30 § 4 k.p.a., spadkobiercy - Z. K. i J. K.. W toku postępowania organ wojewódzki dwukrotnie zwracał się do stron o uzupełnienie w terminie 6 miesięcy braków wniosku poprzez złożenie dokumentów wymienionych w art. 6 ustawy zabużańskiej, potwierdzających spełnienie przesłanek uzyskania rekompensaty, a dotyczących pozostawienia nieruchomości, posiadanego przez byłych właścicieli obywatelstwa a także obywatelstwa ich spadkobierców. Badał także akta z postępowania spadkowego po J. K., jak też występował do Archiwum Akt Nowych i Archiwum Narodowego w Krakowie o przekazanie wszelkich dokumentów, mogących zaświadczać o pozostawionych nieruchomościach. Poddał ponadto analizie dokumenty z akt meldunkowych J. K.. W wykonaniu tych czynności, nie udało się pozyskać dokumentów potwierdzających, że małżonkowie S., względnie J. K. byli właścicielami jakichkolwiek nieruchomości położonych w miejscowości S.. Bezskuteczne okazało się także wystąpienie Z. K. z 2012 r. za pośrednictwem Konsulatu Generalnego RP do władz białoruskich o informację o majątku małżonków S.. Przy czym w uzyskanej odpowiedzi Państwowego Archiwum Obwodowego w Brześciu zakwestionowano istnienie w 1938 r. miejscowości S.. Potwierdzono natomiast obywatelstwo polskie J. K. jak też jej następców. Ustalono także, że B. N., którą na świadka pozostawienia nieruchomości wskazywała J. K., zmarła 27 sierpnia 2009 r. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2015 r., działając na podstawie art. 7 ust. 2 oraz art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy zabużańskiej, odmówił potwierdzenia na rzecz Z. K. i J. K. prawa do rekompensaty za pozostawione przez U. i T. S. nieruchomości w miejscowości S.. Zasadniczą przyczyną odmowy przyznania prawa było niewykazanie, że małżonkowie S. byli właścicielami nieruchomości położonych we wsi S., jak też niewykazanie, by na dzień 1 września 1939 r. posiadali oni obywatelstwo polskie. Odwołując się do katalogu środków dowodowych wymienionych w art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej organ zwracał uwagę, że strony nie przedłożyły wskazanych w tym przepisie dokumentów, potwierdzających pozostawienie nieruchomości. Jedynymi bowiem dowodami mającymi potwierdzać tę okoliczność były załączone do pierwotnego wniosku oświadczenia. Tymczasem wymieniony w ust. 5 art. 6 powołanej ustawy dowód z oświadczeń dwóch świadków, zastępuje dowód z dokumentów jedynie wówczas, o ile świadkowie ci spełniają określone w tym przepisie wymogi, tj. są osobami, które zamieszkiwały w miejscowości położenia nieruchomości lub miejscowości sąsiedniej oraz nie są w stosunku do właścicieli lub ich spadkobierców osobami biskimi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie natomiast jedno z dwóch oświadczeń złożone zostało przez osobę bliską – J.K.. Z drugiego zaś (złożonego przez J. R.) nie wynika, czy składająca je zamieszkiwała w miejscowości położenia nieruchomości, bądź nieruchomości sąsiedniej, a także czy była osobą bliską w stosunku do byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Nie można przy tym w tym zakresie go uzupełnić, gdyż składająca je nie żyje. Wojewoda podkreślił, że ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek ustawowych warunkujących uzyskanie rekompensaty ciąży na osobie ubiegającej się o jej przyznanie. Wywodził także, iż wobec nieskuteczności wystąpień do archiwów zagranicznych przez jedną ze stron, bezzasadne jest obecnie dokonywanie tego rodzaju czynności z urzędu. Od decyzji tej Z. K. wniósł odwołanie, kwestionując trafność podjętego rozstrzygnięcia i sposób procedowania sprawy. W następstwie rozpatrzenia powyższego odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając argumentację Wojewody, że wnioskodawcy nie przedłożyli dowodów świadczących o posiadaniu i pozostawieniu przez małżonków S. nieruchomości w miejscowości S.. Nie została tym samym spełniona przesłanka z art. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, warunkująca przyznanie prawa do rekompensaty. W takiej zaś sytuacji, organ wojewódzki, stosownie do art. 7 ust. 2 zobowiązany był wydać decyzję odmawiającą przyznania tego prawa. Na powyższą decyzję Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zasadniczy zarzut skargi koncentrował się na braku uznania przez organy, za miarodajnych dla ustalenia prawa do rekompensaty dowodów z oświadczeń złożonych w Państwowym Biurze Notarialnym w 1991 r. przez J.K. i J. R., co w ocenie skarżącego jest sprzeczne z art. 7 i 8 k.p.a. Do skargi dołączył on uzyskane z archiwum białoruskiego odpowiedzi z 2012 i 1999 r. na jego wystąpienia dotyczące nieruchomości należących do małżonków S., wraz z ich tłumaczeniami, gdzie owe podmioty informowały bądź o braku miejscowości S. w informatorze miejscowości Polski z 1938 r., bądź o braku informacji na temat majątku posiadanego przez ww. przed 1939 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd wskazał na wstępie, że wprawdzie przepisy ustawy zabużańskiej nie wymagają by w samej dacie opuszczenia nieruchomości położonych na dawnych kresach opuszczający je byli ich właścicielami - o czym szerzej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13 (ONSAiWSA 2014/6/90) - to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego majątku nieruchomego, który co najmniej w momencie wybuchu II Wojny Światowej był jego własnością, względnie po tej dacie (a przed pozostawieniem) był przez niego na własność nabyty. Wynika to wprost z brzmienia art. 2 ustawy zabużańskiej. Innymi słowy prawo do rekompensaty nie jest świadczeniem, które byłoby przyznawane każdemu obywatelowi polskiemu zamieszkującemu dawne kresy wschodnie, ale jedynie tym, którzy poza spełnieniem pozostałych warunków ustawowych, byli właścicielami zlokalizowanych na tych terenach nieruchomości. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że postępowanie w tym przedmiocie wszczynane jest na wniosek strony (art. 5 ust. 1 ustawy), a ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek nabycia prawa do rekompensaty spoczywa na jednostce ubiegającej się o to prawo. To ona zatem, zgodnie z art. 6 powołanej ustawy, winna dołączyć do wniosku dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. A więc także dowodów potwierdzających przynależne do nieruchomości prawo. Dowodami tymi mogą być w zaś szczególności: urzędowy opis mienia, orzeczenie wydane przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych (...) lub innych państw (art. 6 ust. 4 ustawy). W przypadku braku dokumentów zawierających urzędowy opis mienia lub orzeczenia wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków. Jednakże aby oświadczenia te mogły stanowić dowód w sprawie muszą zostać złożone w odpowiedniej formie, a sami świadkowie spełniać ustalone przez ustawodawcę wymagania (art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy zabużańskiej). Sąd stwierdził następnie, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, iż dokumentów potwierdzających tytuł prawny U. (E.) i T. S. do nieruchomości położonych w miejscowości S., pow. k., woj. [...] (obecnie Białoruś) skarżący, ani jego poprzedniczka prawna nie przedłożyli. Bezskuteczne okazały się również próby ich odszukania w archiwach krajowych (co czynił organ) i archiwach białoruskich (o co starał się skarżący). Z otrzymanej z Archiwum Akt Nowych w Warszawie informacji (k. 146 akt administracyjnych) wynikało co prawda, że posiada ono w swoje dyspozycji "opis mienia pozostawionego przez S. P. syna E. w miejscowości S.", jednakże ta okoliczność pozostaje dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy irrelewantna. Żadne bowiem z dzieci U. vel E. i T.S. nie nosiło imię P.. Wojnę zaś przeżyła jedynie ich córka J., co wynika z treści znajdujących się zeznań tej ostatniej, złożonych w postępowaniu spadkowym przed Sądem Rejonowym w M. 27 stycznia 1999 r. (k. 103 akta administracyjnych). W konsekwencji opis mienia, o którym informowało Archiwum nie mógł z całą pewnością dotyczyć nieruchomości będących własnością poprzedników prawnych skarżącego. Zasadnie zatem o materiały to nie występowano. Z kolei z przedłożonych przez stronę pierwotnie inicjującą postępowanie dwóch oświadczeń świadków, z podpisem notarialnie poświadczonym, tylko jedno – złożone przez J.R. (k. 2 akt administracyjnych) – mogło by być ewentualnie rozważane jako spełniające wymogi określone w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej. Choć i w tym zakresie istnieją wątpliwości, czy składająca je zamieszkiwała w miejscowości w której położone były nieruchomości (bądź sąsiedniej) oraz czy była osobą bliską w stosunku do małżonków S. lub ich spadkobierczyni. Drugie natomiast (k. 1 akt administracyjnych) złożone zostało przez osobę bezpośrednio zainteresowaną w sprawie, tj. ubiegającą się o rekompensatę spadkobierczynię rzekomych właścicieli – J. K., co wykluczało przyjęcie jej oświadczenia za miarodajny dowód. Ustawodawca nie dopuścił zaś możliwości dowodzenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (tj. pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, ich rodzaju i powierzchni) wyłącznie jednym oświadczeniem świadka. Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że obydwa oświadczenia (złożone w tej samej dacie i przed tym samym notariuszem), w zakresie opisu pozostawionego mienia posługują się identycznym sformułowaniami, co również każe z dużą ostrożnością podchodzić do ich wiarygodności. Trudno bowiem zakładać by dwie niezależnie od siebie oświadczające osoby opisując nieruchomość, z którą styczność miały kilkadziesiąt lat wcześniej, czyniły to w sposób identyczny pod względem treści, jak też użytych do jej przekazania sformułowań. Kolejny natomiast wskazywany przez J. K. potencjalny świadek – B. N. w dacie rozstrzygania sprawy już nie żył, co wykluczało w sposób oczywisty pozyskanie dowodu z jego zeznań. W tej sytuacji Sąd wskazał, że skoro w sprawie nie przedłożono przewidzianych przez ustawodawcę dowodów potwierdzających przynależną małżonkom S. własność pozostawionej nieruchomości, to nie budzi wątpliwości, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej, warunkujące przyznanie na ich rzecz prawa do rekompensaty. W konsekwencji zaś prawa tego nie mogli również nabyć ich spadkobiercy. W sprawie istotne jest również to, że możliwości uzyskania dowodów potwierdzających spełnienie ustawowych przesłanek nabycia prawa zostały wyczerpane, a to w związku z przekazanymi skarżącemu informacjami przez organy administracji białoruskiej o braku dokumentów dotyczących własności T. i U. S., czy bezskutecznym ich poszukiwaniem w archiwach krajowych. Zatem dalsze podejmowanie z urzędu dalszych działań w celu odszukania ewentualnych dokumentów mogących potwierdzać przynależne im prawo do nieruchomości nie mogłoby także przynieść efektów pozytywnych. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów kwestionującego fakt posiadania obywatelstwa polskiego przez U. i T. S. i wskazał, że wprawdzie w aktach brak jest dokumentów wprost stwierdzających ich obywatelstwo, to jednak mając na względzie fakt, że ich córka od urodzenia legitymowała się polskim obywatelstwem (vide ankieta z 7 maja 1952 r. sporządzona w celu otrzymania dowodu osobistego – k. 137 akt administracyjnych), okoliczność ta nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości. Powyższy błąd w ustaleniach stanu faktycznego, będący efektem wadliwej oceny materiałów dowodowych w sprawie, nie miał jednak, zdaniem Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem przesądzającym dla odmowy przyznania prawa było niewykazanie by poprzednicy prawni wnioskujących o rekompensatę byli kiedykolwiek właścicielami nieruchomości położonych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, które opuścili w związku z ich deportacją mającą miejsce w 1942 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. K.. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090) poprzez ich zbyt wąską wykładnię polegającą na uznaniu, że tylko wymienione w tych artykułach środki dowodowe mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy wnioskodawca udowodnił pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a przedstawienie lub zgromadzenie w toku sprawy innych dowodów na tę okoliczność nie mogą zostać uwzględnione przez właściwe organy; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaistniały przesłanki do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa, ze względu na niepodjęcie w toku postępowania administracyjnego przez organy obu instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej przy niepełnym zbadaniu stanu faktycznego sprawy; b) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że organy administracji dopuściły się istotnego uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego, polegającego na tym, że, organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę po decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności dotyczących sfery gromadzenia dowodów, które wskazał mu organ II instancji w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy rozpatrując kolejne odwołanie nie zwrócił na to uwagi; c) art. 3 § 1 i art. 151 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 268a k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niezbadania przez Sąd wszystkich istotnych okoliczności dotyczących legalności rozstrzygnięć organów administracji wydanych w sprawie, a zwłaszcza tego, czy osoby, które w toku postępowania wydawały decyzje administracyjne, były upoważnione przez właściwe organy do ich wydawania. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący nie neguje stanowiska Sądu, iż w sprawach dotyczących ustalenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Polski ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek nabycia tego prawa spoczywa na wnioskodawcy. Skarżący uważa jednak, że udział organu w ustaleniu stanu faktycznego i spełniania przesłanek określonych w ustawie o ustaleniu prawa do rekompensaty powinien być większy niż to miało miejsce w sprawie objętej niniejszą skargą, a to ze względu na fakt, że matka skarżącego niemal 30 lat temu podjęła pierwsze działania dotyczące uzyskania świadczeń za pozostawione mienie. W tamtym okresie osobę ubiegającą się o świadczenie za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej nie wiązały sformalizowane przepisy odnoszące się do uznawanych dowodów, które wprowadzono ustawą o ustaleniu prawa do rekompensaty. Jednocześnie 30 lat temu matka skarżącego miała o wiele większe możliwości zdobycia dowodów na pozostawienie majątku poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej niż obecnie. Jednak ze względu na brak realnych działań organów administracji zmierzających do zaspokojenia roszczeń J. K., upływ czasu ograniczał jej i skarżącemu możliwość skutecznego wykazywania swoich twierdzeń. W związku z tym, ze względu właśnie na upływ czasu i bierną postawę organów administracji, ze skarżącego powinna zostać zdjęta istotna część ciężaru dowodowego w niniejszej sprawie. Ponadto, zdaniem skarżącego, art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o ustaleniu prawa do rekompensaty powinny być interpretowane w ten sposób, że złożenie dowodów wymienionych w tych przepisach gwarantuje uzyskanie decyzji ustalającej prawo do rekompensaty, zaś przedłożenie innych dowodów daje jedynie taką możliwość, w zależności od tego na ile te dowody można uznać za wiarygodne. Za taką wykładnią przemawia właśnie upływ czasu od zakończenia II Wojny Światowej. Rygorystyczne intepretowanie art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o ustaleniu prawa do rekompensaty sprawia, że uzyskanie tego świadczenia staje się z biegiem lat coraz trudniejsze, jeżeli nie iluzoryczne. Zaprezentowana przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia przywołanych wyżej przepisów jest w nieuzasadniony sposób korzystna dla Skarbu Państwa i obarcza wnioskodawców następstwem opieszałości organów administracji publicznej, które rozpatrywały wnioski składane w okresie, gdy nie istniały jeszcze wymogi dowodowe wskazane w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o ustaleniu prawa do rekompensaty. W zakresie uchybień procesowych zwrócono uwagę, że organy w sposób niewłaściwy i niekompletny zebrały materiał dowodowy pozwalający uznać, iż spełnione zostały warunki wskazane w przepisach ustawy o ustaleniu prawa do rekompensaty. Organy podjęły wprawdzie szereg działań, ale były to działania w dużej mierze powielające czynności, które wcześniej wykonał skarżący, natomiast nie kontynuowały wątków, które mogły przyczynić się do dokonania konkretnych ustaleń. Skarżący podniósł również, że w toku postępowania administracyjnego decyzje organów I i II instancji nie były podpisywane przez osoby piastujące te organy (Wojewodę, Ministra), ale przez pracowników urzędów obsługujących organy administracji. W aktach sprawy brak jest natomiast upoważnień dla osób, które podpisywały decyzje jako organ I instancji oraz organ II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.6 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. tj. 2014 r. poz. 1090), powoływanej dalej, jako "ustawa zabużańska", skarżący kasacyjnie naruszenia tego upatruje w zbyt wąskiej wykładni wskazanego przepisu polegającej na uznaniu, że tylko wymienione w tych artykułach środki dowodowe mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy wnioskodawca udowodnił pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a przedstawienie lub zgromadzenie w toku sprawy innych dowodów na tę okoliczność nie może zostać uwzględnione przez właściwe organy. Według autora skargi kasacyjnej złożenie dowodów wymienionych w art.6 ust.4 i 5 ustawy zabużańskiej gwarantuje uzyskanie rekompensaty, zaś przedłożenie innych dowodów daje jedynie taką możliwość, w zależności od tego na ile dowody te można uznać za wiarygodne. Ten zarzut jest o tyle niezasadny, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że katalog dowodów wymienionych w art.6 ust.4 i 5 ustawy ma charakter zamknięty. Sąd wskazał jedynie, że zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu dowodami, które świadczą o pozostawieniu mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej mogą być w szczególności: urzędowy opis mienia, orzeczenie wydane przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych (...) lub innych państw. W przypadku braku dokumentów zawierających urzędowy opis mienia lub orzeczenia wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków. Jednakże, aby oświadczenia te mogły stanowić dowód w sprawie muszą zostać złożone w odpowiedniej formie, a sami świadkowie spełniać ustalone przez ustawodawcę wymagania (art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy zabużańskiej). Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby innymi nie wskazanymi przez ustawodawcę dowodami nie można wykazywać faktu pozostawienia mienia. Trudno jednakże, jak chce tego skarżący, uznać aby oświadczenie wnioskodawczyni i zeznania jednego świadka ( co do którego istnieją wątpliwości, czy składająca je zamieszkiwała w miejscowości w której położone były nieruchomości (bądź sąsiedniej) oraz czy była osobą bliską w stosunku do małżonków S.) wystarczyły dla udowodnienia podstawowej okoliczności w sprawie – pozostawienia określonego mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie uznał Sąd Wojewódzki, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano aby poprzednicy prawni wnioskujących pozostawili nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Według autora skargi kasacyjnej okoliczność podjęcia przez matkę skarżącego 30 lat temu starań o uzyskanie rekompensaty powinna powodować zdjęcie ze skarżącego istotnej części ciężaru dowodowego w niniejszej sprawie i większą aktywność organu. Trzeba jednakże zwrócić uwagę, że w okresie podejmowania przez J. K. starań o uzyskanie rekompensaty mogła ona ( tak, jak to uczyniło wielu innych Zabużan) wystąpić do sądu powszechnego w trybie powództwa o ustalenie, że pozostawiła określone mienie na terenach nie wchodzących obecnie w skład państwa polskiego. Niniejsza sprawa, w której starania o uzyskanie rekompensaty trwały wiele lat nie jest sprawą jednostkową, takich spraw jest bardzo wiele i nie można z tego faktu wywodzić, że długotrwałość postępowania powoduje zdjęcie ciężaru dowodu z podmiotu wnioskującego o rekompensatę. Z treści art.6 ustawy zabużańskiej wynika wprost, bez potrzeby dokonywania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, że do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Obowiązek wykazania tych okoliczności ustawodawca nałożył na osoby ubiegające się o rekompensatę, skoro dokumenty na okoliczność pozostawienia nieruchomości, ich rodzaju i powierzchnię należy dołączyć do wniosku o przyznanie rekompensaty. Postępowanie o przyznanie rekompensaty jest prowadzone na wniosek a nie z urzędu, a wynik tego postępowania uzależniony jest w dużej mierze od wypełnienia wymogów ustawy przez osoby ubiegające się o przyznanie rekompensaty. Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego jest zatem nietrafny. Nie można również podzielić zarzutów naruszenia przepisów procesowych. W ramach tych zarzutów, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, wytknięto Sądowi pierwszej instancji, że nie rozważył wnikliwie, czy oświadczenie J. R. nie stanowi dowodu na to, że rodzice J. K. posiadali majątek w S.. Temu twierdzeniu przeczy jednak uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd wskazał powody, dla których uznał, że oświadczenie J. R. nie jest wystarczające dla uwzględnienia wniosku. Kluczowe jest jednak to, że ustawodawca nie dopuścił możliwości dowodzenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (tj. pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, ich rodzaju i powierzchni) wyłącznie jednym oświadczeniem świadka. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda rozpatrując ponownie sprawę po decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności dotyczących sfery gromadzenia dowodów, które wskazał mu organ II instancji w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Wojewoda po uchyleniu pierwszej wydanej w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia prawa do rekompensaty z dnia [...] utego 2014 r. zgodnie z zaleceniami Ministra zwrócił się: 1) do Sądu Rejonowego w M. o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii akt sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia spadku po U. i T.S., 2) do Archiwum Akt Nowych w Warszawie, 3) do Archiwum Narodowego w Krakowie o pomoc przez odszukanie i przesłanie uwierzytelnionych kserokopii wszelkich dokumentów archiwalnych mogących zaświadczyć, że J. K. była właścicielką nieruchomości pozostawionej w S.m, 4) do Urzędu Miejskiego w Krynicy celem uzyskania kserokopii z koperty dowodowej. Pomimo zatem, że to na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania okoliczności dotyczącej pozostawionego mienia organ pierwszej instancji podejmował działania mające na celu uzyskanie dowodów wymienionych w art.6 ust.4 ustawy zabużańskiej. W skardze kasacyjnej istotne znaczenie przypisuje się niepodjęciu przez organ działań mających na celu uzyskanie odpowiednich dokumentów od strony białoruskiej. Co do tej kwestii odniósł się w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdzając, że możliwości uzyskania dowodów potwierdzających spełnienie ustawowych przesłanek nabycia prawa zostały wyczerpane, a to w związku z przekazanymi skarżącemu informacjami przez organy administracji białoruskiej o braku dokumentów dotyczących własności T.i U.S.. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 268a k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niezbadania przez Sąd, czy osoby, które w toku postępowania wydawały decyzje administracyjne, były upoważnione przez właściwe organy do ich wydawania jest on również nieuzasadniony. Jak wynika z akt sprawy decyzję organu pierwszej instancji z upoważnienia Wojewody [...] podpisała Kierownik Oddziału w Wydziale Skarbu Państwa i Nieruchomości, zaś decyzję z upoważnienia Ministra Skarbu Państwa podpisała Naczelnik Wydziału w Departamencie Reprywatyzacji i Rekompensat. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że należy oddzielić udzielenie pełnomocnictwa (upoważnienia) od jego pisemnego udokumentowania. W rezultacie przyjmuje się, że dokument pełnomocnictwa i jego wydanie nie mają znaczenia konstytutywnego, gdyż taki charakter posiada samo udzielenie umocowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2008 r., II PK 235/07, OSNP 2009 nr 15-16, poz. 198, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 2008 r., II UK 75/08, czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2011 r., I UK 78/11). Z samego zatem braku dołączenia do akt sprawy upoważnienia nie wynika brak umocowania pracownika do wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. II UK 521/13 pub. Legalis nr 1200550). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.