II OSK 2244/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Siegień del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 294/16 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. K. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 294/16, oddalił skargę M. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów [...]. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. pojawienie się nowego dowodu po wydaniu decyzji, który nie był znany organowi w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Takim dowodem jest świadek S. K., którego przesłuchanie miałoby wykazać sposób przeprowadzania scalania gruntów [...], istnienie zgody po stronie M.R. na scalenie gruntów, a także uprawdopodobnienie zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że podstawą stwierdzenia przez Wojewodę [...] nieważności decyzji scaleniowej był rzekomy brak zgody M. R. na objęcie jego gruntów postępowaniem scaleniowym. Skarżąca dowiedziała się przypadkiem, że osoba która w [...] roku przeprowadzała scalenie gruntów [...] żyje i jest zatrudniona w [...] - osobą tą jest S. K., a jego podpis widnieje na dokumentach scaleniowych. Wobec tego w dniu [...] stycznia 2010 r. skarżąca udała się do miejsca pracy świadka, który opisał przebieg i procedury stosowane przy scaleniu, a także fakt, że istniała zgoda M. R. na proponowany sposób scalenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 148 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że projekt scalenia przygotowany przez geodetę S. K. zatwierdzony został decyzją [...] z dnia [...] r., znajdującą się w aktach sprawy nr [...] prowadzonej przez Wojewodę [...] z wniosku H. R. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ze znajdujących się w ww. aktach notatki z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz protokołu z dnia [...] marca 2009 r. wynikało, że w tych dniach M. K. zapoznała się z przedmiotowymi aktami, a tym samym świadek S. K. był znany zarówno wnioskodawczyni, jak i organowi wojewódzkiemu. Organ wskazał nadto, że wnioskodawczyni wystąpiła o wznowienie postępowania po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu wskazała, że termin przewidziany do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania został dostatecznie udowodniony. Nadto podniosła, że z faktu zapoznania się z aktami sprawy postępowania scaleniowego w 2009 roku trudno wywodzić, że w tej dacie poznała dane osoby prowadzącej scalenie. Zarzuciła również, że organ w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdził, że świadek był znany zarówno M. K., jak i organowi wojewódzkiemu. Wnioskodawczyni wskazała również, że we wniosku o wznowienie postępowania dokładnie wskazała kiedy, w jakich okolicznościach spotkała się ze S. K. oraz kiedy powzięła informacje na temat jego wiedzy o sprawie i dopiero od tej daty mogła wnioskować o przeprowadzenie dowodu z jego zeznań. Rozpoznając sprawę ponownie, Minister postanowieniem z [...] maja 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że skarżąca z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła dopiero [...] lutego 2011 r., zatem po upływie niemal dwóch lat od dnia, w którym zapoznała się z aktami sprawy nr [...] prowadzonej przez Wojewodę [...] z wniosku H.R. Jak wynika bowiem z notatki służbowej z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz protokołu z dnia [...] marca 2009 r. w tych dniach M. K. zapoznała się ze wskazanymi aktami w [...] Urzędzie Wojewódzkim w R., zatem w owym czasie powzięła informację o osobie, która opracowała projekt scalenia przedmiotowych gruntów. Organ stwierdził ponadto, że skarżąca nie wykazała iż dochowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zastrzeżony w art. 148 § 1 k.p.a. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powołane wyżej rozstrzygnięcie Ministra z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1700/13, uznał skargę za zasadną i uchylił postanowienia organu z [...]maja 2014 r. oraz z [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania nie chodzi o osobę świadka, geodety S. K., którego personalia skarżąca mogła poznać w dniu [...] stycznia 2009 r., zapoznając się z aktami sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów [...], jak przyjął organ, a o wiedzę jaką świadek ten posiada i o której to wiedzy skarżąca dowiedziała się w określonej dacie. Daty te są różne, dlatego też Sąd I instancji uznał, że uchybienie to może mieć istotny wpływ na ustalenie zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 792/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że dla zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania istotną datą jest data, w której strona dowiedziała się o nowym dowodzie, a nie w którym podjęła czynności ustalenia treści dowodów, do których przeprowadzenia nie jest umocowana prawnie. Nie można zatem ustalenia zakresu wiedzy świadka w sprawie uważać za zdarzenie mające znaczenie dla zachowania terminu do złożenia podania. NSA wskazał także, iż o tym czy osoba ma zdolność do wystąpienia w charakterze świadka, którą strona uważa za świadka w sprawie i wnosi o przeprowadzenie tego rodzaju dowodu, należy do organu administracji publicznej. Ocena zatem, czy geodeta prowadzący scalenie gruntów ma zdolność do wystąpienia jako świadek, nie należy do strony a do organu. Zdaniem NSA działaniom podejmowanym przez stronę w przedmiocie ustalenia zdolności S. K. do wystąpienia jako świadek w sprawie nie można przypisać skutku prawnego zdarzenia prawnego, od którego zależy zachowanie terminu do wniesienia podania i wznowienie postępowania. Rozstrzygając ponownie sprawę WSA w Warszawie oddalił skargę wskazując, że nie budzi wątpliwości, że skarżąca w 2009 r. wiedziała, iż projekt scalenia gruntów [...] sporządził geodeta S. K. Wobec powyższego oraz z uwagi na fakt, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania dopiero w dniu [...] lutego 2011 r., zatem po upływie niemal dwóch lat od dnia, w którym zapoznała się z aktami sprawy i jednocześnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie próbowała wykazać, że dochowany został termin przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, M. K. podniosła zarzut naruszenia: a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po upływie terminu, skutkiem czego było bezzasadne oddalenie skargi na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; 2. art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wobec niezastosowania się przez Sąd pierwszej instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - do wiążącej wykładni prawa dokonanej w wyroku NSA z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 792/14 i konsekwencji uznanie, że skarżąca powzięła wiadomość o nowym dowodzie w dniu zapoznania się z aktami sprawy tj. [...] marca 2009 r. w sytuacji gdy skarżąca dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r. dowiedziała się o nowych okolicznościach oraz nowym dowodzie w sprawie jakim są zeznania świadka S. K. oraz że mogą one mieć istotne znaczenie dla sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli działalności organów administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuści się naruszenia przepisów: art. 7, 8, 11, 75 i 77 § 1 k.p.a.; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, którego analiza nie pozwala na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi merytorycznie na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto opisane wyżej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na ocenę zasadności wniesionej skargi kasacyjnej zasadniczy wpływ miało to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez tutejszy Sąd. Przypomnieć należy, że przyczyną uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 792/14, wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r., było naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla zachowania terminu istotną datą jest data, w której strona dowiedziała się o nowym dowodzie, a nie w którym podjęła czynności ustalenia treści dowodów, do których przeprowadzenia nie jest umocowana prawnie. Nie można zatem ustalenia zakresu wiedzy świadka w sprawie uważać za zdarzenie mające znaczenie dla zachowania terminu do złożenia podania. Nadto Sąd II instancji podniósł, iż o tym czy osoba ma zdolność do wystąpienia w charakterze świadka, którą strona uważa za świadka w sprawie i wnosi o przeprowadzenie tego rodzaju dowodu, należy do organu administracji publicznej. Znaczenie zatem działań podejmowanych przez stronę do ustalenia zdolności S. K. do wystąpienia jako świadek w sprawie nie można przypisać skutku prawnego zdarzenia prawnego, od którego zależy zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W orzecznictwie podkreśla się, iż pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75). Żadna z wyżej opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a to oznacza, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok uwzględnia wykładnię prawa oraz stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 792/14, zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tej kwestii nie zasługują na uwzględnienie. Nie można również podzielić zarzutów zmierzających w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż organ prawidłowo uznał, że M. K. nie dochowała przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania co do zasady wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Właściwe ustalenie daty, w której strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i daty złożenia podania o wznowienie postępowania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przeanalizował w należyty sposób całokształt okoliczności związanych z ustaleniem stanu faktycznego, tj. co do daty, kiedy strona dowiedziała się o osobie świadka. Sąd pierwszej instancji zasadnie w tym zakresie podzielił ustalenia organów administracji publicznej. Organy i Sąd pierwszej instancji rozważyły zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania dla podnoszonej przez skarżącą przyczyny wznowienia postępowania i wysnuły prawidłowe wnioski. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż organ orzekający w zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowo uznał, iż projekt scalenia gruntów [...] zatwierdzony decyzją [...] z dnia [...] nr [...] opracowany przez geodetę S. K. w [...] r. znajdował się w aktach sprawy nr [...] prowadzonej przez Wojewodę [...] z wniosku H. R. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz protokołu z dnia [...] marca 2009 r. wynika natomiast, że w tych dniach M. K. zapoznała się z wyżej wymienionymi aktami w [...] Urzędzie Wojewódzkim w R. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżąca w 2009 roku wiedziała, iż projekt scalenia gruntów [...] sporządził geodeta S. K. Wobec powyższego oraz z uwagi na fakt, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania dopiero w dniu [...] lutego 2011 r., zatem po upływie niemal dwóch lat od dnia, w którym zapoznała się z aktami sprawy i jednocześnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie próbowała wykazać, że dochowany został termin przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. Podkreślić należy, iż z regulacji zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania oraz że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Jednocześnie organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ administracji obowiązany jest bowiem z urzędu badać zachowanie terminu, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że organy dokonały oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i należycie uzasadniły przyczyny z powodu których uznały, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybienie terminu. Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 lit. c) w związku z art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu, iż skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego po upływie terminu ustanowionego w art. 148 § 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił w nim zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wyraźnie zaakcentował istotę sporu, przedstawiając zarówno zarzuty skargi, jak i stanowisko organu. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu ww. przepisu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.