I OSK 1756/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 419/15 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz K. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 419/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi K. J. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania K. J. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2014 r., znak [...]; stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu ww. odwołania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] zł oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...], zezwalającej Zakładowi Energetycznemu B. na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...]. K. J. [...] października 2014 r. wniósł odwołanie od tej decyzji, które wpłynęło do Ministra Infrastruktury i Rozwoju [...] października 2014 r. Pismem z [...] maja 2015 r., złożonym [...] maja 2015 r. K. J. zwrócił się do Ministra o udzielenie informacji o podjętych działaniach w sprawie i o podanie przyczyn jej nierozpoznania, zaś [...] sierpnia 2015 r. wniósł skargę na bezczynność Ministra. Minister decyzją z [...] września 2015 r. rozpatrzył sprawę, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, a pismem z [...] września 2015 r. wniósł o oddalenie skargi. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wobec wydania decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność, ale przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd bezczynność przestała istnieć i postępowanie w sprawie wyznaczenia terminu do wydania orzeczenia stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć, ale nie oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Sąd podkreślił, że art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że sąd stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a art. 149 § 2 pozwala przyznać od organu na rzecz skarżącego określoną sumę pieniężną lub wymierzyć organowi grzywnę. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy – datę wpływu odwołania, brak podjęcia jakichkolwiek czynności przed wniesieniem skargi, wydanie decyzji już po otrzymaniu skargi na bezczynność – bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego z [...] października 2015 r. o przyznanie na jego rzecz od Ministra kwoty [...] zł, Sąd stwierdził, że zasadne jest przyznanie mu kwoty [...] zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie zmiany wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie braku bezczynności i jej rażącego charakteru oraz braku podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, która miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na skutek powierzchownej analizy akt sprawy, zastosowanie nieuprawnionego domniemania, że opóźnienie w załatwieniu sprawy w całości było zawinione przez organ oraz nieuwzględnienia skomplikowanego charakteru sprawy przy dokonywaniu oceny stopnia naruszenia prawa; 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez przyznanie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego K. J. sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego sąd uznał, że zasądzona suma pieniężna będzie adekwatna do mającej miejsce bezczynności. Odpowiadając na skargę kasacyjną K. J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego w ciągu miesiąca, zaś szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, a w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Natomiast w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w tych terminach art. 36 k.p.a. nakazuje zawiadomić strony z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu sprawy, a obowiązek ten ciąży na organie także, gdy zwłoka ma miejsce z przyczyn od niego niezależnych. Z akt sprawy wynikało, że Minister Infrastruktury, do którego wpłynęło odwołanie naruszył oba wskazane wyżej przepisy. Nie rozpoznał bowiem odwołania K. J. w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. ani nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Od daty otrzymania odwołania – [...] października 2014 r. – do dnia wpływu skargi na bezczynność – [...] sierpnia 2015 r. – Minister nie podjął jakiejkolwiek czynności w postępowaniu odwoławczym, w tym tej, o której mowa w art. 36 k.p.a., jedynie na skutek pisma K. J. z [...] maja 2015 r., które otrzymał [...] maja 2015 r., pismem z [...] lipca 2015 r., wysłanym [...] lipca 2015 r., a adresowanym do Sądu Rejonowego w S., przekazanym do wiadomości K. J., informował Sąd, iż postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone. Decyzja wydana została dopiero po wniesieniu przez K. J. skargi na bezczynność i to także nieomal po miesiącu, bowiem [...] września 2015 r. Ta sekwencja działań, a raczej całkowity ich brak świadczy o tym, że Minister był bezczynny i bezczynność ta, wobec jej absolutnej oczywistości miała charakter rażący. Z mocy art. 173 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku może być wniesiona skarga kasacyjna i prawo do tego ma strona postępowania sądowoadministracyjnego. Minister Infrastruktury miał zatem prawo do wniesienia skargi kasacyjnej, z uprawnienia swego skorzystał, jednak mając na uwadze jego zachowanie w postępowaniu odwoławczym, przewlekły brak działania i rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej w zakresie załatwiania spraw to skorzystanie z tego uprawnienia, wobec braku jakiegokolwiek naruszenia przez Wojewódzki Sąd przepisów regulujących bezczynność organów, można określić jako nadużycie tego prawa, zwłaszcza z uwagi na znikomość kwoty zasądzonej na rzecz K. J. w stosunku do rażącej bezczynności. W tej kwestii - wysokości kwoty zasądzonej przez Sąd I instancji od organu na rzecz K. J. – zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny, bowiem orzeczona kwota jest niewspółmiernie niska, jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jej zmienić z uwagi na regulację zawartą w art. 134 § 2 p.p.s.a. tj. zakaz orzekania na niekorzyść strony. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a.