II OSK 1969/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1054/15 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...],[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], zwanego dalej "PINB", nakazującej skarżącej doprowadzenie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami do stanu zgodnego z dokumentacją, będącą integralną częścią pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 950/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję WINB. Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji WINB wystąpiła skarżąca, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a mianowicie, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, jakim były pomiary ww. pawilonów. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. WINB odmówił uchylenia własnej ww. decyzji ostatecznej. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję WINB o odmowie uchylenia własnej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie istotne znaczenie ma fakt, iż będąca przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania decyzja WINB z 2002 r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem o sygn. akt II SA/Gd 950/02 oddalił skargę, co oznacza, że poddana kontroli sądowej decyzja została uznana za zgodną z prawem. GINB wskazał na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie GINB, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wyniki pomiarów dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w dniu 26 marca 2014 r. w pawilonie należącym do sąsiadki skarżącej nie stanowią okoliczności faktycznej w rozumieniu ww. przepisu. Wymiary tego pawilonu były znane organom nadzoru budowlanego przed wydaniem kwestionowanych decyzji, tj. WINB z 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 8 listopada 1999 r. przez PINB, z którego wynika, że dokonano zwymiarowania ww. pawilonu sąsiadki. Wtedy ustalono, że szerokość tego pawilonu wynosi 5,40 m (w części od frontu), 5,42 m (zaplecze przed klatką schodową) oraz 5,05 m (klatka schodowa – dobudówka). Podczas tych oględzin zmierzono także pawilon skarżącej i ustalono, że jego szerokość wynosi 4,95 m. Ponadto, w aktach PINB znajduje się pismo WINB z dnia 18 kwietnia 2000 r. (odpowiedź na skargę), z treści którego wynika, że w dniu 10 kwietnia 2000 r. organ wojewódzki przeprowadził kontrolę realizowanej budowy (w aktach brak protokołu z tej kontroli). W wyniku wskazanej kontroli ustalono, że nastąpiło niezgodne z projektem usytuowanie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy ww. pawilonami. Błąd ten częściowo skorygowano sytuując ścianę I piętra na właściwym miejscu. Przesunięcie ściany na parterze spowodowało zmniejszenie szerokości z 5,35 m na 5,05 m pawilonu sąsiadki na korzyść skarżącej, w wyniku czego występuje kolizja funkcji klatki schodowej sąsiadki. Ponadto stwierdzono, że długość pawilonu sąsiadki liczoną w świetle zewnętrznych ścian zwiększono w stosunku do projektu z 8,76 m do 10,07 m. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy, który stanowił podstawę wydania ostatecznej decyzji WINB z 2002 r., nie potwierdza podnoszonej okoliczności, że dopiero podczas oględzin przeprowadzonych w 26 marca 2014 r. po raz pierwszy dokonano pomiarów pawilonu sąsiadki. Podkreślił, że określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłanka wznowienia postępowania zachodzi wówczas, gdy okoliczność faktyczna jest nowa, tzn. nowo odkryta. Tego wymogu nie spełnia okoliczność wskazana przez skarżącą jako przesłanka wznowienia. Ponadto GINB wskazał, że z treści protokołu oględzin z dnia 26 marca 2014 r., na który powołuje się skarżąca wynika, że pawilon sąsiadki w części posiada wymiary: szerokość w świetle ścian – 5,41 m (parter), 5,47 (piętro), długość w świetle ścian 10,15 m (parter), 11,75 m (piętro), natomiast w innej części (dobudówka) wymiary: szerokość w świetle ścian – 5,05 m (parter), 5,47 m (piętro), długość w świetle ścian 5,72 m (parter). Z protokołu wynika także, że dokonano pomiarów długości i szerokości całego szeregu pawilonów i ustalono, że długość 4 segmentów w świetle ścian wykończeniowych wynosi: 22,56 m (od strony ulicy), 22,72 m (od strony zaplecza), szerokość na poziomie I piętra wynosi 18,26 m. Organ II instancji, porównując wyniki oględzin przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, w dniu 8 listopada 1999 r. oraz w 10 kwietnia 2000 r., tj. przed wydaniem decyzji ostatecznej WINB z 2002 r. z wynikami oględzin dokonanych w dniu 26 marca 2014 r., stwierdził, że podczas tych ostatnich oględzin dokonano bardziej szczegółowych pomiarów pawilonu sąsiadki. Podkreślił przy tym, że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyniki pomiarów parametrów takich jak szerokość pawilonu potwierdziły prawidłowość pomiarów przeprowadzonych w dniu 8 listopada 1999 r., przed wydaniem ostatecznej decyzji. Ponadto GINB zwrócił uwagę, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżąca powołuje się także na wyniki pomiarów dokonanych podczas oględzin należących do niej pawilonu przeprowadzonych w tym samym dniu (26 marca 2014 r.). Okoliczności faktyczne ujawnione podczas tych oględzin nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu, ponieważ zostały one ustalone w wyniku przeprowadzenia innego dowodu niż dowód z oględzin pawilonu sąsiadki stanowiącego podstawę złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto, o wynikach pomiarów swojego pawilonu skarżąca dowiedziała się już w dniu 26 marca 2014 r., ponieważ brała udział w tych oględzinach. Końcowo GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. zauważając przy tym, że ze względu na upływ 10 lat od jej wydania i tak niemożliwe byłoby jej uchylenie. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 149 § 2 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w sprawie, nierozpoznanie istoty sprawy, a także brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia istoty postępowania, w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także całkowity brak rozważenia wpływu wyników pomiarów z dnia 26 marca 2014 r. na rozstrzygnięcie sprawy, oraz bezpodstawne przyjęcie, że informacje o pomiarach pawilonów dokonanych w tym dniu nie są nowymi okolicznościami w sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.; - art. 151 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji, gdy istniały uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji, ewentualnie stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że bez znaczenia jest fakt, że decyzja będąca przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania została skontrolowana przez WSA w Gdańsku. Wskazano, że dokonane pomiary są bez wątpienia nową okolicznością, nigdy wcześniej nie dokonywano takich pomiarów, przy wydawaniu decyzji z 2002 r. inspektorzy nadzoru nie mieli wiedzy o wielkościach obu pawilonów i całego ciągu pawilonów. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/15, oddalając skargę, wskazał na istotę postępowania wznowieniowego, w tym jak należy rozumieć przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W ocenie Sądu, organ badał, czy wskazana przez skarżącą nowa okoliczność, jaką były pomiary pawilonu sąsiadki oraz długości i szerokości całego szeregu pawilonów opisane w protokole z oględzin dokonanych w dniu 26 marca 2014 r. są okolicznościami z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie w tym zakresie doprowadziło organy obu instancji do prawidłowego wniosku, że okoliczności, na które skarżąca powoływała się we wniosku nie są nowymi okolicznościami faktycznymi, które nie były znane organowi w dniu wydania ww. decyzji z 2002 r. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wymiary pawilonu sąsiadki były znane organom nadzoru budowlanego przed wydaniem zarówno decyzji WINB, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB z 2002 r. i wynosiły: szerokość – 5,40 m (w części od frontu), 5,42 m (zaplecze przed klatką schodową) oraz 5,05 m (klatka schodowa – dobudówka), natomiast szerokość pawilonu skarżącej – 4,95 m. Porównując wymiary pawilonu sąsiadki dokonane w dniu 26 marca 2014 r. istotne dla rozstrzygnięcia pomiary, tj. szerokość – 5,41 m (parter) i 5,05 m (dobudówka) potwierdziły prawidłowość pomiarów prowadzonych w dniu 8 listopada 1999 r., tj. przed wydaniem ostatecznej decyzji. Fakt, że w dniu 26 marca 2014 r. dokonano bardziej szczegółowych pomiarów pawilonu sąsiadki nie zmienia powyższej oceny. Sąd podkreślił, że tryb nadzwyczajny, jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania nie otwiera ponownie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, postępowanie toczy się tylko w ramach wskazanych we wniosku o wznowienie, a następnie w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Skarżąca jako nową okoliczność wskazała pomiary pawilonu sąsiadki dokonane w dniu 26 marca 2014 r. i na protokół z tych oględzin powołała się jako dowód w sprawie. Pomiary dokonane, wprawdzie w tym samym dniu, ale dotyczące pawilonu skarżącej, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie mogły być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu, ponieważ zostały ustalone w wyniku przeprowadzenia innego dowodu niż dowód z oględzin pawilonu sąsiadki. Ponadto, o wynikach pomiarów swojego pawilonu skarżąca dowiedziała się już w dniu 26 marca 2014 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd przyznał, że skontrolowanie przez WSA w Gdańsku decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie nie miało wpływu na wznowienie postępowania, a następnie wydania jednej z decyzji z art. 151 K.p.a. Sąd ten kontrolował decyzję wydaną w trybie zwykłym. Istotą wznowienia postępowania jest natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w art. 145 § 1 K.p.a. Podsumowując, w ocenie Sądu ustalenia organu, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. są prawidłowe, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji WINB z 2002 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję GINB w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji GINB skutkowałoby uwzględnieniem skargi; - niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję GINB w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, a wskazane uchybienia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w tej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie art. 151 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 149 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w sprawie, a także całkowity brak rozważenia wpływu pomiarów dokonanych 26 marca 2014 r. na rozstrzygnięcie sprawy oraz bezpodstawne przyjęcie, że informacje o pomiarach pawilonów dokonanych w ww. dniu nie są nowymi okolicznościami w rozumieniu art. 145 § 1 K.p.a. Przy piśmie procesowym z dnia 14 sierpnia 2016 r. skarżąca dodatkowo przedłożyła kopię decyzji Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...], wnioskując o włączenie tej decyzji do akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew tym zarzutom Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazywane przez skarżącą nowe pomiary pawilonu nie stanowiły o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę postępowania wznowieniowego i przesłanki, o jakiej mowa w ww. przepisie. Mamy bowiem do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym, które tylko w przypadku spełnienia ściśle określonych wymagań proceduralnych może prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej, która korzysta z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), tak istotnej z punktu widzenia stabilności obrotu społeczno-gospodarczego. A zatem wznowienie postępowania administracyjnego możliwe jest w przypadku spełnienia określonych przesłanek. To strona postępowania decyduje o jego zakresie przez wskazanie we wniosku, na której z ustawowych podstaw opiera swój wniosek. Tym zaś zakresem są związane organy administracyjne. Ponieważ skarżąca swój wniosek oparła na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wymagane w tej sprawie było ustalenie, czy powoływane przez nią okoliczności lub dowody można zakwalifikować jako nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji WINB z 2002 r., której rozstrzygnięcie związane było z ustaleniem, że ściana pawilonu skarżącej została posadowiona na działce sąsiedniej, tj. 30 cm od granicy działki i pierwotnie takie usytuowanie ściany organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako roboty budowlane zrealizowane niezgodnie z projektem budowlanym (istotne odstępstwa). Dlatego wydano skarżącej nakaz doprowadzenia ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami do stanu zgodnego z dokumentacją, będącą integralną częścią pozwolenia na budowę. Oznacza to, że nowe okoliczności lub dowody, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., powinny wskazywać na taki związek przyczynowo-skutkowy, który z uwagi na okoliczności i dowody już istniejące w dniu wydania decyzji z 2002 r. miałby prowadzić do stwierdzenia, że ściana pawilonu bądź nie przekroczyła granicy pomiędzy pawilonami zrealizowanymi w zabudowie szeregowej bądź takie jej posadowienie wynikało z projektu budowlanego. Jednak przywołane przez skarżącą pomiary nie mają wpływu na ocenę w ww. zakresie. Na ich podstawie nie można stwierdzić w jakim konkretnie miejscu znajduje się ww. ściana pomiędzy pawilonami i czy takie jej posadowienie było zgodne z projektem budowlanym. A zatem dokonane w dniu 26 marca 2014 r. nowe pomiary nie wskazują na istnienie okoliczności, która istniała w dniu wydania decyzji z 2002 r. W konsekwencji nowe pomiary nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej. Trafność tej oceny potwierdziła sama skarżąca, przedkładając do akt sprawy decyzję Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt [...], przy wydaniu której doszło do fachowej (branżowej) oceny projektu budowlanego oraz stanu faktycznego. Potwierdzono w tej decyzji, że przedmiotowa ściana została zrealizowana z przekroczeniem granicy pomiędzy działkami. A zatem argumentacja strony skarżącej w odniesieniu do nowych pomiarów wykonanych podczas kontroli 26 marca 2014 r. nakierowana na kwestię prawidłowości posadowienia ściany pomiędzy pawilonami nie była skuteczna, a tym samym nie mogła prowadzić do uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji WINB z 2002 r. Ponadto w tej sprawie oceniono, że wskazywane przez skarżącą pomiary były znane organowi w dniu wydania decyzji z 2002 r., a nowe pomiary należy rozpatrywać jedynie w kategorii uszczegółowienia tych dokonanych przed wydaniem decyzji z 2002 r., tj. w 1999 i 2000 roku. W skardze kasacyjnej zaś nie podważono tej oceny, w szczególności nie wykazano w jaki sposób uzyskane pomiary poszczególnych pawilonów przekładają się na kwestię posadowienia ściany pomiędzy pawilonami. Samo przywołanie szerokości poszczególnych pawilonów nie jest wystarczające; wymagane jest bowiem odniesienie tych wielkości do przebiegu granicy pomiędzy działkami, na których znajdują się przedmiotowe pawilony. W skardze kasacyjnej strona skarżąca argumentuje, że niemożliwym wydaje się, by organy mając do dyspozycji wszystkie powyższe dane orzekły, że skarżąca naruszyła granicę sąsiedniej nieruchomości i ograniczyła możliwość budowy sąsiedniego pawilonu o 30 cm. Argumentacja skargi kasacyjnej pomija zatem kwestię posadowienia ww. ściany względem granicy działek, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji WINB z 2002 r., której dotyczy wniosek o wznowienie, związane jest z ustaleniem, że skarżąca wybudowała ścianę pawilonu z przekroczeniem granicy o 30 cm. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1-3 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 151 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 149 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.