II SA/Go 161/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A.D. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Zaskarżonym skargą postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej jako: OR ARiMR) stwierdził uchybienie przez skarżącego A.D. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Wynikający z akt administracyjny stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] sierpnia 2006 r. A.D. udzielił w formie aktu notarialnego ( Rep. A numer [...] ) w Kancelarii Notarialnej A.S. i J.A.S. pełnomocnictwa swojej matce R.D. zam. [...]. Pełnomocnictwo obejmowało m.in. umocowanie do reprezentowania go przed wszelkimi organami administracji państwowej, samorządowej, sądami, notariuszami, urzędem skarbowym, jak też do odbioru z wszelkich instytucji jego dokumentów oraz odbioru korespondencji we wszystkich określonych w pełnomocnictwie sprawach, a także do dokonywania każdej innej czynności, która okaże się konieczna przy realizacji pełnomocnictwa. W oparciu o to pełnomocnictwo, złożone w Biurze Powiatowym ARiMR 27 marca 2009 r. wraz z wnioskiem A.D. z dnia [...] marca 2009r. o wpis zmiany danych, R.D. wpisana została jako jego pełnomocnik w ewidencji producentów rolnych. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez A.D. płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Została ona skierowana do skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika R.D. i doręczona pełnomocnikowi na adres [...]. Potwierdzenia odbioru decyzji pełnomocnik dokonał osobiście w dniu 23 listopada 2015 r. Decyzja zawierała pouczenie o prawie złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia W dniu 9 grudnia 2015 r. A.D. złożył osobiście w organie I Instancji odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2015r. Formułując zarzuty pod adresem prowadzonego postępowania zarzucał m.in. pomijanie przez organ w postępowaniu faktu ustanowienia przez niego pełnomocnika w osobie jego matki R.D.. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia Dyrektor OR ARiMR, powołując się na przepisy art. 57,124 , 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 40, 42 Kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt doręczenia decyzji organu I instancji w dniu 23 listopada 2015 r. termin do wniesienia odwołania od niej upłynął z dniem 7 grudnia, zatem wniesienie odwołania w dniu 9 grudnia 2015 r. oznacza uchybienie terminu do dokonania tej czynności procesowej . W takiej sytuacji organ obligowany jest do stwierdzenia jego uchybienia w trybie postanowienia. Podkreślił jednocześnie, iż w takim przypadku skala uchybienia nie ma znaczenia bowiem każde, nawet nieznaczne uchybienie stanowi podstawę do wydania postanowienia na podstawie art. 134 Kpa. Jednocześnie organ wskazał, iż skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W skardze na to postanowienie A.D. zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym nie wskazując, które z nich zostały naruszone. Wnosił o uchylenie "zaskarżonej decyzji" i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi celem wydania nowej decyzji o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazywał, iż decyzja organu I instancji została doręczona jego matce w dniu "20 listopada 2015 r." jednakże zapomniała ona o tym fakcie i przekazała mu ją dopiero po upływie ok. 14 dni nie zaznaczając na kopercie daty odbioru korespondencji. Wywodził, iż matka ma 77 lat jest osobą ciężko schorowaną i ma problemy z pamięcią. Podnosił, iż z chwilą otrzymania odwołania niezwłocznie zaskarżył decyzję organu I instancji w dobrej wierze i w przekonaniu o dochowaniu terminu do jego złożenia, dlatego nie składał wniosku o przywrócenie terminu. Zarzucał, iż rozstrzygnięcie organu jest wadliwe bowiem organ nie zbadał dlaczego doszło do uchybienia terminu jak też pominął fakt, że uchybienie było tylko nieznaczne - dwudniowe. Do skargi dołączył oświadczenie swej matki R.D. dotyczące okoliczności przekazania korespondencji skarżącemu oraz stanu jej zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu podkreślając iż kwestia oceny terminowości złożenia odwołania nie zależy od uznania organu. W wykonaniu zobowiązania Sądu Dyrektor OR ARiMR oświadczył, iż organ nie rozpatrywał pisma nazwanego skargą jako wniosku o przywrócenie terminu, potwierdził, że odwołanie zostało przez skarżącego złożone osobiście w organie oraz, że w okresie od 28 marca 2009 do 20 listopada 2015 r. nie wpłynęło do organów ARiMR pisemne oświadczenie o odwołaniu pełnomocnictwa udzielonego R.D.. Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2015 r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako:ppsa) wojewódzki sąd administracyjny obowiązany był dokonać kontroli, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ppsa, przy czym zgodnie z art. 134 ppsa sąd administracyjny zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej, sprawowanej w oparciu o kryterium legalności, pozostało postanowienie Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] stycznia 2016 r., stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia organu I instancji, podjęte na podstawie przepisu art. 134 Kpa. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji inicjuje postępowanie odwoławcze. Jednakże przed przystąpieniem do jego rozpoznania i w konsekwencji ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, która była przedmiotem rozstrzygania przez organ pierwszoinstancyjny, organ odwoławczy obligowany jest w postępowaniu wstępnym zbadać warunki dopuszczalności środka odwoławczego tj. między innymi dochowanie terminu do jego wniesienia. Stwierdzenie, iż doszło do przekroczenia 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co powinno znaleźć postać postanowienia podjętego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23; dalej jako Kpa). W takiej bowiem sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia jest niemożliwe gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności ( tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Zważywszy na charakter i skutki tego orzeczenia dla strony, jego wydanie powinno być poprzedzone jednoznacznymi i bezspornymi ustaleniami w kwestii prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego przez organ I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz w zakresie daty jego wniesienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy data złożenia odwołania z dnia [...] grudnia 2015r. nie budzi wątpliwości – czynność ta dokonana została przez skarżącego osobiście 9 grudnia 2015 r. w siedzibie organu I instancji. Zdaniem sądu, prawidłowe było również doręczenie decyzji organu I instancji R.D. jako pełnomocnikowi skarżącego, co nastąpiło do jej rąk w dniu 23 listopada 2015 r. Strona w postępowaniu administracyjnym może działać osobiście lub, zgodnie z art. 32 Kpa, przez pełnomocnika. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych ( art. 33 § 1 ) czyli osoba pełnoletnia i nie ubezwłasnowolniona. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub ustnie do protokołu ( § 2 art. 33 Kpa ). Stosownie do przepisu art. 40 § 2 Kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten wprowadza regułę, zgodnie z którą w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika procesowego, prawnie skuteczne będzie doręczanie wszelkich pism w tym postępowaniu, od chwili udzielenia pełnomocnictwa lub upoważnienia, do rąk pełnomocnika procesowego ( podobnie w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego wypowiedział się NSA w postanowieniu z 13 września 2013 r., I OZ 769/13 oraz w wyroku z 22 marca 2012 r., II OSK 415/12). Z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszelkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa. Kompetencje pełnomocnika obejmują zarówno uprawnienia czynne jak i bierne strony postępowania. Pełnomocnik powinien być zatem adresatem wszystkich pism kierowanych do strony (art. 40 § 2 Kpa). Skuteczne doręczenie pism pełnomocnikowi wywiera skutki procesowe dla strony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa zatem za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi a nie stronie. Zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności organy prowadzące postępowanie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ponadto zgodnie z orzecznictwem oraz ugruntowanym poglądem doktryny termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi. Przyjmując – z uwagi na fragmentaryczność regulacji w Kodeksie postępowania administracyjnego – dla instytucji pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym koncepcję pomocniczego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego (art. 98 -108) w zakresie pełnomocnictwa z uwzględnieniem specyfiki prawa administracyjnego, jak i samego postępowania administracyjnego, wskazać należy, że ze analiza treści udzielonego w kwalifikowanej formie aktu notarialnego pełnomocnictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazuje, że jest to pełnomocnictwo o szerokim zakresie upoważniające R.D. do reprezentowania skarżącego w m.in. w postępowaniu administracyjnym jak i do odbioru korespondencji. Istotą pełnomocnictwa jest bowiem działanie pełnomocnika w imieniu reprezentowanego i na rzecz. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skutki działań i zaniechań pełnomocnika obciążają reprezentowanego ( vide: wyrok NSA OZ w Gdańsku z 19 grudnia 1997 r. I SA/Gd 1144/97, POP 1998 z.6 poz. 219 ). W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący jest zaewidencjonowanym producentem rolnym stosownie do wymogów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( Dz. U. z 2015 r. poz. 807 ) Stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, zgodnie z który ewidencja producentów zawiera imię, nazwisko oraz określenie miejsc zamieszkana i adres pełnomocnika, jeżeli został przez producenta rolnego ustanowiony. Wolą skarżącego jako producenta rolnego R.D. została wskazana również jako jego pełnomocnik, a jako źródło umocowania skarżący przedstawił pełnomocnictwo notarialne. Tym samym Dyrektor OR ARiMR prawidłowo uznał, iż była ona pełnomocnikiem skarżącego także w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu przez kierownika Biura Powiatowego OR ARiMR w którym wydana została decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. Pełnomocnictwo to bowiem nie zostało odwołane, co potwierdza nie tylko informacja organu, ale i treść odwołania, w który skarżący powołuje się na okoliczność ustanowienia matki pełnomocnikiem. W takiej sytuacji doręczenie R.D. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR jako pełnomocnikowi wraz z odpowiednim połączeniem było prawidłowe. Data tego doręczenia - 23 listopada 2015r. - nie budzi wątpliwości. Skuteczne doręczenie decyzji pełnomocnikowi we wskazanej dacie i złożenie odwołania przez stronę w dniu 9 grudnia 2015 r. obligowały Dyrektora OR ARiMR do stwierdzenia uchybienia terminu na podstawie art. 134 Kpa bowiem odwołanie okazało się spóźnione. Termin na jego złożenie upłynął bowiem z dniem 7 grudnia 2015 r. ( poniedziałek ). Analiza zarzutów skargi wskazuje, iż skarżący wadliwości zaskarżonego postanowienia upatruje w fakcie, iż organ wydając je nie wziął pod uwagę, że spóźnienie było nieznaczne jak też przyczyn spóźnienia, które wiązały się ze złym stanem zdrowia matki. Odnosząc się do tych kwestii stwierdzić trzeba, iż wielkość spóźnienia nie ma znaczenia i organ w każdej sytuacji ustalenia, iż termin do złożenia odwołania został przekroczony, obowiązany jest stwierdzić jego uchybienie w drodze postanowienia o jakim mowa w art. 134 Kpa. W tym zakresie postanowienie o jakim mowa jest postanowieniem związanym, rozstrzygnięcie takie nie jest pozostawione uznaniu administracyjnemu. Również dla jego wydania bez znaczenia pozostają przyczyny z powodu, których doszło do uchybienia, o ile nie dotyczą one prawidłowości i skuteczności doręczenia decyzji. Stan zdrowia matki skarżącego zaś nie ma wpływu na ocenę jej statusu jako pełnomocnika skarżącego, w sytuacji gdy pełnomocnictwo nie zostało odwołane i nie doszło do ubezwłasnowolnienia osoby pełnomocnika. Okoliczności związane ze stanem zdrowia matki oraz przekazania stronie doręczonej jej decyzji organu I instancji, na które wskazuje w skardze A.D. mogłyby stanowić podstawę złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Takiego wniosku skarżący do organu nie złożył. Sąd nie kwestionuje twierdzeń skarżącego, że odwołanie złożył w niezwłocznie i w przekonaniu, że czyni to w obowiązującym terminie. Jednakże już z zaskarżonego postanowienia, doręczonego w dniu 11 stycznia 2016 r. ( skarżący odebrał je osobiście, choć z prawnego punktu widzenia doręczenia dokonano mu jako dorosłemu domownikowi adresata – R.D. jako pełnomocnika) uzyskał wiedzę, iż termin ten został jednak przekroczony. W takiej sytuacji mógł więc złożyć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wprawdzie wnioski skargi mogłyby sugerować, iż skarżący w istocie wnosi o przywrócenie mu terminu, to przeczy temu uzasadnienie skargi i stwierdzenie skarżącego, iż nie składał wniosku o przywrócenie terminu, upatrując sprzeczności z prawem zaskarżonego postanowienia. Ewentualnemu uznania skargi jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i przekazaniu go organowi właściwemu, sprzeciwiło się też i to, że wniosek taki do organu odwoławczego ( art. 59 Kpa ) składa się terminie 7 siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 57 § 2 Kpa ) i termin ten nie podlega przywróceniu ( art. 58 § 3 Kpa ). Uznanie w okolicznościach sprawy, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania rozpoczął swój bieg z dniem uzyskania informacji o "spóźnionym" odwołaniu (11 stycznia 2016r.) powoduje, że wniosek o przywrócenie terminu złożony być powinien do 18 stycznia 2016 r. Skarga zaś, traktowana jako ewentualny wniosek, złożona została w organie w dniu 28 stycznia 2016 r. Z powołanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu ( art. 151 ppsa ).