II OSK 1379/18

6 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 82/16 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 82/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J.K. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przestrzennych przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy [...] MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, lokalizowanego w obrębie miejscowości [...] gm. [...] - dz. ewid. Nr [...], [...], [...], [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa; 2. art. 80 ust. 1 pkt. 3, art. 79 ust. 1 w zw. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej: "u.i.o.ś.", polegające na błędnej ocenie praktyki stosowania ww. przepisów przez organ orzekający w pierwszej instancji. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że nie możemy zgodzić się z twierdzeniem, iż pominięcie jednego z obligatoryjnych sposobów informowania społeczeństwa o postępowaniu, które wynika z dyspozycji przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, jest mało znaczące, skoro w pozostałym zakresie organ zastosował się do przepisu. W jego ocenie z uwagi na obligatoryjny charakter czynności określonych tą ustawą w zakresie informowania i udziału społeczeństwa w postępowaniach dotyczących inwestycji oddziaływujących na środowisko, ich nieprawidłowa realizacja powoduje znaczącą wadliwość prowadzonego postępowania, nawet wówczas, gdy wydane rozstrzygnięcie cech wadliwości nie zawiera, zaś naruszenie przez organ bezwzględnie obowiązujących norm należy zawsze uznać za rażące naruszenie prawa. Zwrócił uwagę, iż w celu zapewnienia realizacji prawa udziału każdego w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa, ustawodawca przewidział określony tryb podania informacji do wiadomości publicznej, zaś realizacja tego prawa wymaga, aby wymogi formalne dotyczące ogłoszeń i informowania były dochowane, gdyż tylko w takim przypadku można uznać, że została spełniona przesłanka udziału każdego w postępowaniu. W jego ocenie ciążących na organie obowiązków związanych z udziałem społeczeństwa, nie należy utożsamiać z powiadomieniem stron postępowania. Wskazując na treść art 80 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. zauważył, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania; przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Realizacja tego prawa zakłada, aby wymogi formalne dotyczące ogłoszeń zostały dochowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu zwróciło uwagę, że argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej są analogiczne do tych, jakie były zgłaszane już uprzednio - w tym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy - a do jakich to zarzutów Kolegium odnosiło się w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r. jak i w odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2016 r. na skargę na omawiane rozstrzygnięcie. W tych okolicznościach organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuzasadniony oddalił skargę na decyzje odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, gdyż kontrolowana w trybie postępowania nieważnościowego decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, to jest art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 79 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 u.i.o.ś. z uwagi na brak zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty nie są oparte na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Niekwestionowanym jest, że wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] dotyczącej środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji jednej elektrowni wiatrowej wymagało zapewnienia udziału społeczeństwa w procedurze jej wydania (art. 30 i 79 ust. 1 u.i.o.ś.). Konkretyzacja rozwiązań prawnych dotyczących udziału społeczeństwa w tych postępowania została zawarta w art. 29 - 43 u.i.o.ś. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.i.o.ś. Przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o: przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wszczęciu postępowania, przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie, organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości składania uwag i wniosków, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania; organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków, terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona, postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone. Przy czym przez podanie do publicznej wiadomości zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 u.i.o.ś. rozumie się: - udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu właściwego w sprawie, - ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, - ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu, - w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania. W postępowaniu dotyczącym wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczącej środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia Burmistrz Miasta i Gminy [...] podał do publicznej wiadomości informacje, o których mowa w art. 33 ust. 1 u.i.o.ś. Jednakże spośród sposobów dotyczących podania informacji do wiadomości publicznej, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 11 u.i.o.ś., organ wykorzystał jedynie jeden, to jest dokonała publikacji informacji poprzez jej udostępnienie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miasta i Gminy [...]. Powyższe zaniechanie podania wymaganych informacji do publicznej wiadomości w drodze ogłoszenia informacji w sposób zwyczajowo przyjęły w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz w drodze ogłoszenia informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia stanowi o naruszeniu art. 3 ust. 1 pkt 11 u.i.o.ś. Przypomnieć jednak należy, że przedmiotem postępowanie sądowoadministracyjnego jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, konkretnie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie, ocenie właściwych organów podlega to, czy badana decyzja, w rozpoznawanym przypadku decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. dotycząca ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej, jest obarczona wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16; z 4 listopada 1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 9; z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Rozważenia więc wymaga, czy naruszeniu art. 3 ust. 1 pkt 11 u.i.o.ś. można przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. Instrumentem umożliwiającym udział społeczeństwa w postępowaniu, w tym postępowaniach środowiskowych, w których udział ten jest wymagany jest między innymi podanie informacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 u.i.o.ś. do publicznej wiadomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli w sprawie, w której udział społeczeństwa w toku postępowania jest niezbędny, organy administracji publicznej zastosowały pozostałe formy podania informacji związanych z przebiegiem tego postępowania do publicznej wiadomości, nawet zaniechanie realizacji sposobu informowania społeczeństwa przewidzianego w art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. b i c u.i.o.ś. nie oznacza, że nie został spełniony obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko nie zawiera normy prawnej, która wskazywałaby, że każde naruszenie zasad dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu powinno skutkować bezwzględną eliminacją z obrotu prawnego wydanych rozstrzygnięć. Oznacza to, że ewentualne naruszenie zasad postępowania musi podlegać ocenie, pod kątem ustalenia, czy owe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2123/13), tzn. czy w konkretnej sprawie możliwość zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu rzeczywiście nie została zapewniona. Realizacji prawa do składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, o którym stanowi art. 29 u.i.o.ś. nie służy bezwzględne podawanie informacji do publicznej wiadomości w każdej formie określonej art. 3 pkt ust. 1 pkt 11 lit. a-d u.i.o.ś., ale takie wypełnienie dyspozycji tej normy, które zapewni społeczeństwu realną możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Informacje te zostały zawarte Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy [...], co umożliwiło podjęcie stosownych działań przez osoby, które wyrażały wolę zgłoszenia jakichkolwiek zastrzeżeń bądź uwag do procedowanej decyzji (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., II OSK 1060/13). Udział społeczeństwa została więc zapewniony, a fakt niezgłoszenia uwag i wniosków nie świadczy o naruszeniu art. 80 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. zgodnie, z którym organ wydający decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wyników postępowania z udziałem społeczeństwa. W związku z powyższym nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 3 ust. 1 pkt 11, 33 § 1 i art. 80 ust. 3 u.i.o.ś. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.