II SAB/Łd 8/16

Dnia 8 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi W. I. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta P. do rozpoznania wniosku W. I. z dnia 20 lipca 2015 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku ; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącego W. I. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 4 stycznia 2016 r. W.I. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Prezydenta Miasta P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił Prezydentowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez uznanie, że prawo do informacji publicznej nie dotyczy planów działania spółki komunalnej złożonych na wniosek Prezydenta przy powołaniu zarządu spółki A.. Strona wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego w dniu 20 lipca 2015 r., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych oraz orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w dniu 20 lipca 2015 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu planów działania Spółki A. w P. złożonych do Prezydenta przez Zarząd Spółki. Pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. (znak [...]) Prezydent Miasta P. poinformował stronę, iż wnioskowana informacja nie zostanie udzielona, ponieważ nie stanowi informacji publicznej. Skarżący nie zgodził się z organem i wskazał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, bowiem jest pismem spółki A w P. do Prezydenta Miasta P. - pisemną odpowiedzią powołanego przez Prezydenta zarządu na publicznie określone przy wyborze wymaganie. Dokument powstał, został podpisany przez zarząd Spółki i złożony do Prezydenta, a więc stanowi on informację publiczną. W ocenie strony brak prawidłowej i terminowej odpowiedzi w sprawie złożonego wniosku świadczy o bezczynności i naruszeniu prawa przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ stanął na stanowisku, że wnioskowane plany były przedmiotem publicznej informacji Prezydenta Miasta w następstwie powołania Zarządu Spółki A. na kolejną 5-letnią kadencję. Pismem z dnia 19 sierpnia 2015r. znak: [...] organ poinformował skarżącego, że informacja publiczna w postaci skanu "Planu działania Spółki A. P. na najbliższe lata" nie może zostać udostępniona, gdyż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198, z późn. zm.), zwanej dalej u.d.i.p. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ ponowił argumentację zawartą w przywołanym piśmie: żądana informacja mogłaby zostać udostępniona jako informacja publiczna tylko wówczas, gdyby przybrała postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ustawodawca w ten sposób stworzył podmiotom zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych. Wskazany przepis wymaga bowiem, że aby treść oświadczenia woli lub wiedzy mogła zostać uznana po utrwaleniu za dokument urzędowy, musi być podpisana przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jeżeli nie spełnia tego warunku, należy uznać, że takie oświadczenie woli lub wiedzy nie ma charakteru dokumentu urzędowego i nie podlega udostępnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Żądana informacja dotycząca skanu "Planu działania spółki A. P. na lata najbliższe" nie stanowi danych publicznych, bo nie można jej zakwalifikować do kategorii dokumentu urzędowego. Wnioskowany dokument ma charakter projektu planu działania spółki A., przedłożonego Prezydentowi Miasta do oceny i pod dyskusję. Nie został przyjęty ani uchwałą Rady Nadzorczej spółki A, ani tym bardziej Zgromadzenia Wspólników (tj. Prezydenta Miasta). Obowiązującym w tym zakresie dokumentem urzędowym jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie uchwalenia "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych dla miasta P. na lata 2012 - 2020", dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto organ wyjaśnił, iż pismo z dnia 19 sierpnia 2015 r. znak: [...] należy traktować jako decyzję odmowną, gdyż zgodnie z orzecznictwem treść tego pisma decyduje, iż jest to decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Skarżący domagał się od organu udostępnienia skanu planów działania Spółki A. w P. złożonych do Prezydenta Miasta P. przez Zarząd Spółki, który został powołany przez Prezydenta na kolejną kadencję. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). A więc zarówno osobom fizycznym jak i prawnym, jak też jednostkom organizacyjnym niemającym osobowości prawnej, np. organizacjom społecznym. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Wbrew twierdzeniom organu informacją publiczną są nie tylko dokumenty urzędowe, bezpośrednio wytworzone przez organy administracji publicznej, lecz także te dokumenty, których organ (tu: Prezydent Miasta P.) używa do zrealizowania powierzonych mu zadań, np. kontrolnych lub nadzorczych (tak: wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11, wszystkie dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniem własnym gminy (a więc zadaniem publicznym) wyznaczonym przez ustawodawcę jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych poprzez utrzymywanie wodociągów i kanalizacji oraz zaopatrzenie w wodę, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). spółkę A. w P. jest spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miejska P. Spółkę tę powołano w szczególności do wykonywania zadań własnych gminy: pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków (wg informacji zawartych w KRS). To właśnie kryterium rzeczowe stanowi, iż żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż dotyczy funkcjonowania jednostki podległej organowi administracji publicznej w zakresie wykonywania zadań własnych gminy i gospodarowania mieniem gminy. Pan działania spółki A. jest wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji. To nie forma, a treść i charakter żądanej informacji decyduje o jej statusie jako informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, iż pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego wniosku, czyli nie udostępnił informacji ani nie wydał decyzji odmownej. W sprawie niniejszej, podmiot zobowiązany w terminie 14 dni od złożenia wniosku (z dnia 20 lipca 2015 r.) nie udostępnił informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej, co czyni zasadnym zarzut skargi odnośnie pozostawania w bezczynności. Stwierdzona bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę, iż organ w piśmie z dnia 19 sierpnia 2015 r. poinformował skarżącego o swym stanowisku w sprawie (choć nieprawidłowym), nie można uznać, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa. To pozwala ocenić, iż zaniechanie rozpatrzenia wniosku strony nie wynikało z celowego działania, czy bezrefleksyjnej opieszałości, lecz z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, mając na względzie, iż z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej zwrócił się podmiot uprawniony w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p., a w zakresie obowiązku nałożonego przepisami tej ustawy wypełniony został jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. MR