III SAB/Wr 3/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia Anna Moskała, WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na bezczynność Sejmiku Województwa D. w przedmiocie określenia kategorii drogi wojewódzkiej Obwodnicy Południowej Miasta L. oddala skargę. Gmina Miejska L. – w skardze z dnia [...] lipca 2013 r. – zaskarżyła do Woje-wódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu bezczynność Sejmiku Województwa D. polegającą na niepodjęciu uchwały (aktu prawa miejscowego) w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...]. Strona skarżąca zarzuciła Sejmikowi Województwa D. naruszenie: 1) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 260 w dalszej części uzasadnienia w skrócie d.p.) – przez niezastosowanie tego przepisu i niepodjęcie od grudnia 2011 r. przez Sejmik Województwa D. uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...]; 2) art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych – przez niezastosowanie tego przepisu i niepodjęcie od grudnia 2011 r. przez Sejmik Województwa D. uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...]; 3) art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 596 – w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.w.), w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – przez niezastosowanie tych przepisów i niewykonanie zadania publicznego przez samorząd województwa wskutek zaniechania podjęcia przez Sejmik Województwa D. uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...]; 4) art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 – w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.g.) – przez niewłaściwe stosowanie tych przepisów i obligowanie Gminy Miejskiej L. (wskutek bezczynności Sejmiku) do wykonywania zadania Województwa D., tj. administrowania drogą wojewódzką (w ujęciu materialnym), czyli obwodnicą południową L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...]. Skarżąca wniosła o: 1) nakazanie organowi nadzoru, Wojewodzie D., wydanie – w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministrem Obrony Narodowej – rozporządzenia zaliczającego do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicę południową L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...]; 2) zasądzenie od Sejmiku Województwa D. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm obowiązujących. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa D. wystąpił o: 1) nieuwzględnienie skargi z przyczyn formalnych – nieistnienia przesłanek do złożenia skargi: a) braku interesu prawnego strony skarżącej w przedmiocie działania/zaniechania Sejmiku Województwa D.; b) wniesienia skargi przed upływem terminu 60 dni, o którym mowa art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia w skrócie p.p.s.a.); 2) nieuwzględnienie skargi z przyczyn materialnych, a mianowicie z powodu sprzeczności żądania/wezwania strony skarżącej z przepisami o drogach publicznych. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda D. zauważył, że jako organ nadzoru nie jest stroną postępowania, trudno mu więc przedstawić stanowisko w sporze między dwiema jednostkami samorządu terytorialnego, mając na uwadze pozycję ustrojową organu nadzoru i zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Organy nadzoru mogą bowiem wkraczać w działalność takich jednostek tylko w przypadkach określonych w ustawach. Wniosek strony skarżącej o nakazanie organowi nadzoru, Wojewodzie D., wydanie – w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministrem Obrony Narodowej – rozporządzenia zaliczającego do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicę południową L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...], jest pozbawiony podstawy prawnej. Wojewoda D. nie jest uprawniony do wydawania aktów prawnych w sprawach zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich, a więc żądanie strony skarżącej w tym zakresie powinno być oddalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga na bezczynność nie jest zasadna i ją oddalił. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zakładając ,iż " uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, powiatowych lub wojewódzkich są "aktami prawa miejscowego", przeto – poprzestając na wykładni art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odnosząc te unormowania do sprawy zawisłej przed Sądem – Sąd nie miałby podstaw, by sięgnąć po dyspozycję art. 149 tej ustawy i zobowiązać Sejmik Województwa D. do wydania w określonym terminie aktu prawa miejscowego, czy też stwierdzić przewlekłość postępowania (z rażącym naruszeniem prawa) tego organu w zakresie objętym skargą." Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 3 § 3 p.p.s.a. i wyjaśnił, że :" W zbiorze "przepisów ustaw szczególnych przewidujących sądową kontrolę" według art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajdą swoje miejsce również art. 91 ustawy o samorządzie województwa, art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, wszak te trzy jednostki samorządu terytorialnego mają kompetencje do tworzenia aktów prawa miejscowego." i konsekwentnie zaznaczył, że problematyka skargi odnosi się do art. 91 u.s.w., którego treść przytoczył i wskazał na istotne argumenty przeciwko możliwości skutecznego zaskarżania bezczynności organu samorządu województwa polegającej na niewydaniu przez ten organ aktu prawa miejscowego. Przywołał w tym zakresie artykuł prof. M. Stahl pod tytułem "Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego" w: ZNSA 2013 r., nr 3. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że gdyby Sąd zastosował, jak domagał się skarżący, dyspozycję art. 91 ust. 2 u.s.w., to sentencja takiego wyroku byłaby wadliwa merytorycznie i dodatkowo nie nadawała się do wykonania. Takie orzeczenie, jak zaznaczył Sąd orzekający, prowadziłoby do nałożenia na organ nadzoru pozaustawowego środka ingerencji w sferę prawodawczą Sejmiku Województwa D. Sąd ten wyraźnie zaznaczył, że w tej sprawie nie można zastosować uregulowania z art. 89 a u.s.w., gdyż żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie upoważnia organu nadzoru do zastąpienia sejmiku województwa w zakresie uchwalania aktów prawa miejscowego. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się do kwestii istnienia obowiązku podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego i wyjaśnił, że "należy zauważyć, że zaniechanie w tym zakresie może polegać na niewydaniu aktu prawotwórczego, gdy jego wydanie przewiduje przepis ustawy. Z samych unormowań ustawowych określających kompetencje jednostek samorządu terytorialnego oraz ich zadania nie można wywodzić generalnego obowiązku wydawania konkretnych aktów prawa miejscowego." Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż z przedstawionego przez stronę zestawienia art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie województwa z art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych także nie sposób wyprowadzić normy zobowiązującej sejmik województwa do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nadto podkreślił, że "Pożądanego przez stronę skarżącą skutku prawnego nie da się odnaleźć również w grupie wskazanych w skardze unormowań dotyczących samorządu gminnego. Z zestawienia art. 2 ust. 1 , art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie można skonstruować normy prawnej, która nakazywałaby samorządowi województwa przejęcie w formie aktu prawa miejscowego zadań własnych gminy w zakresie "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego", zwłaszcza gdy się uwzględni zasadę, według której "zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy" (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa)." Wyrok ten został zaskarżony, zarzucono mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:a) art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że zakres przedmiotowy przepisu nie obejmuje skarg na bezczynność prawodawczą sejmiku województwa i błędne przyjęcie, że sąd administracyjny nie ma instrumentów prawnych do orzekania w sprawach bezczynności; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem wyroku a jego sentencją, w wyniku przyjęcia, że przepisy art. 91 ustawy o samorządzie województwa nie dopuszczają badania legalności bezczynności prawodawczej sejmiku województwa oraz na braku jednoznacznie sprecyzowanych powodów oddalenia skargi poprzez prezentowanie stanowisk wzajemnie wykluczających się tzn. przyjęcie, że w pojęciu "czynności nakazane prawem" nie mieści się działalność prawodawcza sejmiku województwa, przy jednoczesnym badaniu obowiązku wydania aktu prawa miejscowego, co wskazuje, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa obejmuje swoim zakresem zaskarżenie bezczynności prawodawczej; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że wskazane przepisy nie formułują obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi spełniającej wszystkie przesłanki drogi wojewódzkiej do kategorii dróg wojewódzkich; b) art. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i w konsekwencji przyjęcie, że przepisy prawa nie nakładają na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi publicznej do określonej kategorii dróg, w przypadku zaistnienia przesłanek jej zaliczenia; c) art. 10 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku przyjęcia, że wskazany przepis nie formułuje obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia nowo wybudowanego odcinka drogi do kategorii drogi, w której ciągu leży; d) art. 10 ust. 3 zdanie 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i konsekwencji przyjęcie, że ustawodawca nie ustalił obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi publicznej do określonej kategorii dróg publicznych; e) art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 91 ustawy o samorządzie województwa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że droga sądowa w sprawach bezczynności prawodawczej sejmiku województwa jest niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2014r. sygn.. akt I OSK 983/14 orzekł, że skarga kasacyjna jest zasadna i uchylił zaskarżony wyrok przekazują sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Marszałek Województwa D. poinformował, że Sejmik Województwa D. podjął uchwały w tej sprawie i wniósł o umorzenie sprawy zawisłej przed Sądem. Do pisma załączył kopię uchwał: NR [...] oraz Nr [...]. W trakcie rozprawy pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego. Stosownie do art. 190 p.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego powodu ponownie rozstrzygając niniejszą sprawę trzeba mieć na uwadze ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 983/14) oraz akta sprawy. Niezbędnym jest więc sięgnięcie do zawartych w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodów i sformułowanej tam wykładni unormowań odnoszących się do rozpoznawanej sprawy. Przypomnieć należy ,że przedmiotem rozważań objęta jest bezczynność Sejmiku Województwa D. w przedmiocie określenia kategorii drogi wojewódzkiej Obwodnicy Południowej Miasta L. Sąd kasacyjny uznał, że Wojewódzki Sądu Administracyjnego wadliwie przedstawił podstawy prawne rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, bowiem Sąd pierwszej instancji przedstawiając regulację zawartą w art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa odwołał się do obszernie przytoczonych poglądów, jakie wyrażone zostały przez Małgorzatę Stahl w publikacji Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego ("Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, nr 3, s. 41-75), nie przedstawiając jednocześnie własnego, jednoznacznego stanowiska co do wykładni tego przepisu i jego zastosowania w sprawie. Z jednej strony bowiem, jak stwierdził NSA wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zdają się świadczyć o stanowisku Sądu wykluczającym całkowicie legitymację do zaskarżenia tego rodzaju bezczynności. Jednocześnie jednak, w dalszej części uzasadnienia, Sąd pierwszej instancji rozważał treść konkretnych przepisów ustawy z dnia 20 marca 1985 r. o drogach publicznych w celu oceny, czy przepisy te ustanawiają obowiązek podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych, co wskazywałoby, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd ten przyjmuje jednak, że art. 91 ustawy o samorządzie województwa daje legitymację do zaskarżenia bezczynności prawodawczej, w tym przypadku w zakresie podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich wskazanego odcinka obwodnicy południowej L. Wcześniej Sąd I instancji wskazał także, że konieczne jest najpierw ustalenie unormowania nakazującego jednostce samorządu terytorialnego wydanie aktu prawa miejscowego, a dopiero po stwierdzeniu istnienia takiej podstawy, wykazania związku między bezczynnością prawodawczą a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia takim zaniechaniem. Wskazana przez Naczelny Sąd Administracyjny niejednoznaczność stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie przedstawienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia spowodowała uchylenie kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie mogła skutecznie skarżyć bezczynności Sejmiku Województwa D. w przedmiocie określenia kategorii drogi wojewódzkiej Obwodnicy Południowej Miasta L. Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Rozwinięcie zakresu wyżej opisanej właściwości zawarto w art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) które stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie w sprawach sądowoadministracyjnych przed sądami administracyjnymi zasadniczo normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej zwana "p.p.s.a."). Jak bowiem stanowi jej art. 1 ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. W art. 3 § 2 p.p.s.a. postanowiono, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe oznacza, że w zbiorze "przepisów ustaw szczególnych przewidujących sądową kontrolę" według art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajdzie swoje miejsce również art. 91 ustawy o samorządzie województwa. Według art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim "przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich", przy czym "w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego" (art. 91 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 90 ust. 1 "Każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w zakresie administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego". Należy zgodzić się z interpretacją spotykaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie, że sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności tej czynności. Z obligatoryjnością czynności organ będzie miał do czynienia tylko w przypadku gdy jest ona nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Nakaz wykonania czynności wynika wprost z treści przepisu. Czas jej wykonania może być różnie określony np.: terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. W przypadku braku wskazania terminu wykonania czynności nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem. Wskazany w skardze art. 6 ustawy o drogach publicznych definiuje drogi wojewódzkie (ust. 1), wskazuje formę, tryb i organ właściwy do zaliczenia danej drogi do zbioru dróg wojewódzkich (ust. 2) oraz formę, tryb i organ właściwy do ustalenia przebiegu istniejących dróg wojewódzkich (ust. 3), lecz nie nakłada na sejmik województwa obowiązku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6 ust. 2 tej ustawy. Również art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, według którego "nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży", nie formułuje obowiązku wydania aktu prawa miejscowego przez odpowiednie organy jednostek samorządu terytorialnego. Z przedstawionego przez stronę zestawienia art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie województwa z art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych także nie sposób wyprowadzić normy zobowiązującej sejmik województwa do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z ogólnych unormowań stwierdzających, że "zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy" (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) i że samorząd województwa "wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność" (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa), nie wynika bowiem ani generalny obowiązek działalności prawodawczej w zakresie zadań objętych art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ani szczególny obowiązek tworzenia prawa miejscowego w sferze realizacji zadania w zakresie "transportu zbiorowego i dróg publicznych" (art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie województwa). W tych warunkach wskazane przez stronę skarżącą podstawy faktyczne i prawne skargi nie dają podstawy do uznania, iż po stronie Sejmiku Województwa D. istnieje obowiązek nakazany prawem wydanie aktu prawa miejscowego zaliczającego do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicę południową L. Sąd wyraźnie podkreśla, że rozstrzygając w tej konkretnej sprawie aby zarzucić organom nieuzasadnione niepodejmowania działań w celu uchwalenia prawa miejscowego należy wskazać nie tylko wyraźny przepis ustawy, który wyznacza podstawę (upoważnienie) dla organu stanowiącego do podjęcia uchwały, ale również termin do realizacji tego zadania. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma fakt, że sądowa kontrola aktów prawa miejscowego jest specyficznym rodzajem kontroli, ingeruje władczo w kompetencje prawotwórcze między innymi jednostek samorządu terytorialnego, ale na zasadzie prawodawcy negatywnego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności aktów prawa miejscowego do weryfikacji ich legalności. Podkreślenia jednak wymaga kasacyjny charakter kompetencji tych sądów. Sądy administracyjne mogą, jak już wspomniano ingerować w kompetencje prawotwórcze między innymi jednostek samorządu terytorialnego, to nie sprawuję jednak nad nimi typowego nadzoru, a jedynie kontrolę legalności, która została wkomponowana w system funkcjonowania nadzoru, chodzi bowiem o kontrolę derogacyjną aktów prawa miejscowego czego skutkiem jest eliminacja tego aktu z obrotu prawnego. Powyższe działanie sprowadza się do roli prawodawcy negatywnego i polega na odmowie zastosowania normy prawnej niezgodnej z normą prawną wyższego rzędu lub eliminacji normy prawnej z obrotu prawnego, bez możliwości ustanowienia takiej normy prawnej i bez możliwości wywierania bezpośredniego wpływu na proces jej tworzenia. Sąd wskazuje, że rozstrzygając w tej konkretnej sprawie należy również wziąć pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie z którą samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, co oczywiście odnosi się także do samorządu województwa (art. 6 ust. 3 u.s.w.) . W takiej sytuacji, ponownie Sąd stwierdza, że odnoszenie się do podniesionych w skardze i w pismach procesowych kwestii wymagań technicznych przewidzianych dla poszczególnych dróg publicznych, faktycznego administrowania i zarządzania obwodnicą (w tym kosztów takich działań), tytułu prawnego do gruntu i posadowionej na nim drogi oraz czynności z zakresu imperium i dominium, które są niezbędne do "przejęcia" drogi publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, staje się bezprzedmiotowe, albowiem okoliczności te nie mają wpływu na rozpoznanie w tym postępowaniu skargi zarzucającej bezczynność Sejmikowi Województwa D. Dodatkowo odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania, stwierdzić należy, że wniosek ten nie może zasługiwać na uwzględnienie, gdyż podjęte przez Sejmik Województwa D. uchwały z 2014 r. nie realizują w pełni żądania strony skarżącej. Z powyższych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.