III SA/Wr 158/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant: specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. W. C. (dalej skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku strona zadeklarowała 4 działki ewidencyjne nr [...] i [...] położoną w woj. d., powiecie s., gminie M. w obrębie Z. W. Natomiast w sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych zadeklarował 1 działkę rolną do jednolitej płatności obszarowej (zwanej dalej JPO) o powierzchni 1,09 ha Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dniu [...] listopada 2013 r. (nr [...]) odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013. Odmowa płatności nastąpiła z powodu różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez rolnika we wniosku a powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli administracyjnej. Powierzchnia stwierdzona ustalona na podstawie pomiaru powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wyniosła 0,98 ha. Natomiast stosownie do art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dale:j też ustawa), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009. Zgodnie z ww. załącznikiem powierzchnia ta dla Polski nie może być mniejsza niż 1 ha. W odwołaniu skarżący zakwestionowała pomiar działek dokonany przez organ wskazując, iż nie zgadza się z wielkością spornego obszaru i wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku. Zaskarżoną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (DOR ARiMR) we W., utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast zgodnie z załącznikiem VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V ( Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 316 str. 27 ze zm.), minimalna powierzchnia obszaru kwalifikującego się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej na jedno gospodarstwo dla Polski wynosi 1 ha. Zgodnie z ust. 1a ustawy, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009", system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikacje każdej działki referencyjnej. Na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. W przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, w obrębie każdego z państw członkowskich są one kompatybilne. Państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej. W tym kontekście wskazano, że na powiększeniu ortofotomapy wyraźnie widać, iż część obszaru zaznaczonego przez rolnika na załączniku graficznym jako użytkowany rolniczo jest wyłączona z produkcji rolnej - działka nr [...]. Poza siedliskiem (budynek mieszkalny i obejście) wyłączono drogę stanowiącą dojście/dojazd do zabudowań z drogi ewidencyjnej przylegającej od strony wschodniej do działki nr [...] stanowiącej działkę [...] wraz z przylegającym wąskim pasem do ww. drogi. Ponieważ powierzchnia PEG działki [...] nie przekroczyła 0,20 ha, a co za tym idzie suma wszystkich gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku i kwalifikujących się do płatności nie przekracza minimalnej powierzchni uprawniającej do uzyskania pomocy tj. 1 ha użytków rolnych zgodnie z ww. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, to w takim przypadku płatność nie może zostać przyznana, jako że nie został spełniony jeden z podstawowych warunków do jej uzyskania. W dalszej części uzasadnienia, odnosząc się do sugerowanego w odwołaniu pomiaru działki w terenie, wskazano, że w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrola ta dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. W tym celu powierzchnia działek z wniosku porównywana jest z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowaną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Zgodnie natomiast z treścią art. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 kontrole na miejscu stanowią uzupełnienie kontroli administracyjnej. Zatem aby ustalić maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) nie jest wymagane przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy. Ponadto podniesiono, że kontrole na miejscu przeprowadzane są z urzędu, skarżący więc nie może zatem w sposób prawnie skuteczny domagać się przeprowadzenia kontroli. W skardze, decyzji zarzucono nie przeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia wizji lokalnej i rzeczywistym dokonaniu obmiaru nieruchomości. Wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].11.2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę w/w decyzji i przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego za rok 2013 zgodnie ze złożonym wnioskiem. W uzasadnieniu podniesiono, że uznany przez organy Agencji brakujący fragment działki jest integralnym elementem działki. Wątpliwości co do jego przynależności wynika z tego, że w chwili obecnej różni się kolorystycznie od pozostałej jej części na mapach satelitarnych. Jest to wynikiem dokonanych prac polegających na położeniu w tym miejscu kanalizacji i zasianiu nowej trawy po ich ukończeniu, przez co w tym miejscu trawa ma inny kolor niż na pozostałej części działki. Sprawiać to może wrażenie wyłączenia tej części gruntu z produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując cała argumentację. Podkreślono, iż część wyłączona działki nr [...] obejmuje domostwo z przylegającym obejściem, a nie jakieś inne części. Na powiększeniu ortofotomapy wyraźnie widać, budynek mieszkalny, obejście, drogę stanowiącą dojście/dojazd do zabudowań z drogi ewidencyjnej przylegającej od strony wschodniej do działki nr [...] stanowiącej działkę [...] wraz z przylegającym wąskim pasem do ww. drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według tak sformułowanej dyrektywy sąd zobowiązany jest uwzględnić nie tylko kwestie zawarte w uzasadnieniu decyzji oraz podniesione w skardze, ale także inne okoliczności wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawy był art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, ze zm; dalej tez: ustawa), według którego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit 1 rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009. Zgodnie z tym załącznikiem powierzchnia ta dla Polski nie może być mniejsza niż 1 ha. W rozpoznawanej sprawie należało ustalić, czy skarżący spełniał w 2013 r. warunki określone w powołanym przepisie, odnośnie działek nr [...] i [...] zgłoszonych do płatności, której łączna powierzchnia ewidencyjna wynosi 1,09 ha. Organy orzekające odmówiły przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej na 2012 r., gdyż stwierdziły, że zgłosił on wprawdzie do płatności działki o powierzchni całkowitej ponad 1ha, lecz powierzchnia ustalona w wyniku kontroli administracyjnej nie przekraczała minimalnej powierzchni obszaru kwalifikującego do przedmiotowej płatności, wynosi poniżej 1 ha. Jest to według organów przeszkoda przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności, wynikająca z art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Powierzenie spornej działki ustalono w wyniku kontroli administracyjnej w oparciu o analizę ortofotomapy działki nr [...], poprzez jej wizualizację i pomiar. Według organu II instancji, skarżący wprawdzie konsekwentnie twierdził, że cały obszar spornej działki jest użytkowany rolniczo, lecz nie przedstawił dowodów na tę okoliczność. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Natomiast, odnośnie część wyłączonej działki nr [...], na powiększeniu ortofotomapy wyraźnie widać, budynek mieszkalny, obejście, drogę stanowiącą dojście/dojazd do zabudowań z drogi ewidencyjnej przylegającej od strony wschodniej do działki nr [...] stanowiącej działkę [...] wraz z przylegającym wąskim pasem do ww. drogi. Sąd wskazuje, że w 2013 r. obejmującym wnioskowaną płatność obszarową, art. 7 ust. 1 powołanej ustawy brzmiał następująco: "Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast zgodnie z załącznikiem VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V ( Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 316 str. 27 ze zm.), minimalna powierzchnia obszaru kwalifikującego się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej na jedno gospodarstwo dla Polski wynosi 1ha. Sąd podkreśla, że powołane przepisy (art. 7 ust. 1 ustawy) regulują jedynie przyznanie rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej w stanie faktycznym objętym hipotezą tych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 1.08. 2012 r., II GSK 998/11). W tym stanie, w świetle materiału sprawy, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tej płatności skarżący był uprawniony do ubiegania się o tę płatność. Dysponował bowiem gruntami rolnymi o łącznej powierzchni ponad 1 ha. Natomiast nie jest przedmiotem przepisów powołanego art. 7 ust. 1 ustawy problematyka zmniejszenia lub pozbawienia rolnika płatności obszarowej. Stanowi to bowiem przedmiot regulacji przepisów art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65). Nie można więc przyjąć, tak jak to uczyniły organy orzekające, że minimalny obszar działki rolnej, o której jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który uprawnia do otrzymania omawianej płatności, winien być w całości przeznaczony pod uprawy rolne. W zaskarżonej decyzji nie wskazano przepisu, a nie jest nim art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, który pod rygorem dyskwalifikacji działki rolnej na potrzeby ubiegania się o płatności obszarowe wymagałby, aby minimalna łączna wielkość działki, wynosząca w polskich warunkach 1 ha, była w całości przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. W świetle art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 "działka rolna" dla celów tego rozporządzenia to zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Przepis ten nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni takiej działki. Zatem rolnik dla ubiegania się o płatność obszarową może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania działki, niż jej całkowita powierzchnia. Według przepisów tego rozporządzenia, w zgodności z którym powinna być ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwagi na zasadę nadrzędności prawa unijnego nad prawem krajowym, art. 7 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy nie może być interpretowany tak, aby charakter działki rolnej dyskwalifikowały wskazane obiekty. Może więc istnieć działka rolna, której powierzchnia przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż całkowita wielkość działki rolnej, również w granicach minimalnej wielkości 1 ha. Wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej nie można jednak objąć części działki rolnej, niewykorzystanej pod uprawę rolną. Byłoby to nie do pogodzenia z celem płatności rolnej, mającej na celu dofinansowanie określonego rodzaju produkcji rolnej. Przepisy art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, regulujące kwestię przyznania rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej, m.in. ze względu na posiadanie działki rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie wymagają więc, aby cała przestrzeń tego minimalnego obszaru działki była wyłącznie przeznaczona dla wykorzystania rolniczego. Przepis ten nie stanowi także podstawy do zmniejszenia lub pozbawienia rolnika jednolitej płatności obszarowej, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono mniejszy niż 1 ha, jak to deklarował rolnik, obszar rolniczego wykorzystania działki. Stanowi o tym art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W ponownym postępowaniu organy powinny ocenić wniosek zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy, skoro zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. a), c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.