I OSK 2840/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1951/15 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Prezesa [...] z dnia[...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 26 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 1951/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.H. (dalej: "skarżącego", "skarżącego kasacyjnie") na decyzję Prezesa [...] z [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przyjętym przez WSA w Warszawie. Prezes [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], odmówił przyznania M.H. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 63 lat wnioskodawca udokumentował 25 lat, 10 miesięcy 23 dni okresów składkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 rok, 6 miesięcy, 24 dni okresów składowych. Z dniem [...] października 2006 r. wnioskodawca zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych i przez 8 lat nie wykonywał innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Orzeczeniem lekarza orzecznika [...] z [...] lutego 2015 r. wnioskodawca został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. M.H. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, prosząc o przyznanie mu wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wskazał, na bardzo trudną sytuację zdrowotną i finansową. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Prezes[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2015 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.H. ponosząc, że w miarę swoich możliwości zdrowotnych i zawodowych podejmował zatrudnienie. Obecnie stan zdrowia uniemożliwia mu jakąkolwiek pracę, a brak źródła dochodu dalszą egzystencję. Wymaga stałego leczenia, co wiąże się z wysokimi kosztami. Trudne warunki materialne i brak środków utrzymania zmuszają go do prośby o świadczenie w drodze wyjątku, by mógł godnie żyć. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Przesłanka "szczególnych okoliczności" o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia. W ocenie Sądu, decyzjom organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Prezes [...] rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. Organ miał podstawę do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne, które uniemożliwiły skarżącemu przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.H. zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 83 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "szczególne okoliczności" mogą wystąpić tylko w przypadku, gdy można wskazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, podczas gdy szczególne okoliczności to wszelkiego rodzaju sytuacje, które nie są obligatoryjnie warunkowane działaniem lub zaniechaniem ubezpieczonego i mogą zaistnieć niezależnie od czynności podejmowanych przez ubezpieczonego i mogą zaistnieć niezależnie od czynności podejmowanych przez ubezpieczonego albo nawet, gdy podjęcie przez ubezpieczonego określonych czynności miało miejsce, a nie wyłącznie "pomimo" podjęcia określonych czynności. II. Naruszenie prze przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. polegającego na ustaleniu i przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie rozpatrzył wyczerpująco wszystkich okoliczności sprawy, to jest znaczącego okresu składkowego i nieskładkowego ubezpieczonego, wieku ubezpieczonego, sytuacji materialnej i rodzinnej ubezpieczonego, sytuacji panującej na rynku pracy, przez co decyzja nie została wydana w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego Sąd nie uwzględnił. W konkluzji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest rozstrzygnięcie czy powody, dla których zainteresowanemu nie udało się uzyskać świadczenia w trybie zwykłym, są "szczególną sytuacją" wymienioną w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach. Zgodnie z tym przepisem "ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes [...] może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie". W zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku Sąd wyłuszczył przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku wynikające z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i za orzekającym w toku postępowania administracyjnego organem - skoncentrował się na jednej z nich wskazując, że w przypadku M.H. słusznie wykluczono aby na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Powyższy wniosek Sądu I instancji jest trafny. Wykładnia przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emeryturach wskazuje, że dla stwierdzenia wystąpienia szczególnych okoliczności uniemożliwiających zainteresowanemu spełnienie warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym, nie jest wystarczające zbadanie jego sytuacji w dacie złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Niewątpliwie konieczne jest zbadanie okresu na tyle długiego, poprzedzającego złożenie wniosku, iżby możliwa była obiektywna ocena postępowania wnioskodawcy i sytuacji w jakiej się znajduje. Tylko wtedy możliwe będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie: czy powody, dla których zainteresowanemu nie udało się uzyskać świadczenia w trybie zwykłym, są "szczególną sytuacją" wymienioną w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach. Przesądzić w tym miejscu należy, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy, lecz jego przyznanie uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w art. 83 ustawy o emeryturach. W przeciwnym razie świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter, (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 143/15). Nawet najtrudniejsza sytuacja rodzinna i majątkowa osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach, nie może uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku, skoro nie stwierdzono wystąpienia szczególnych okoliczności uniemożliwiających zainteresowanemu spełnienie warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Osoba taka może natomiast ubiegać się w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej o przyznanie innego rodzaju świadczeń. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że orzekający w sprawie organ zbadał sytuację M.H. analizując powyżej przedstawione okoliczności. Tak więc wbrew zarzutowi przedstawionemu w pkt. I skargi kasacyjnej ani Wojewódzki Sąd Administracyjny ani organ administracji nie naruszyły przepisu art. 83 ustawy o emeryturach. Trafnie Prezes [...] zwrócił uwagę, że po [...] października 2006 r. M.H. nie podjął zatrudnienia, mimo że nie istniały w jego przypadku przesłanki obiektywnie uniemożliwiające mu podjęcie mu zatrudnienia. Nie mógł takiej przesłanki stanowić wiek skarżącego kasacyjnie. O ile bowiem okoliczność ta mogła być hipotetycznie rozważana na dzień składania wniosku o świadczenie w drodze wyjątku, o tyle z pewnością nie mogła stanowić przeszkody w znalezieniu pracy lub rozpoczęcia innej działalności po [...] października 2006 r. Podobny wniosek dotyczy stanu zdrowia skarżącego kasacyjnie. Co do M.H. po ww. dacie przez kilka lat nie wydano orzeczenia o niezdolności do podjęcia zatrudnienia. Mimo, że skarżący kasacyjnie w toku całego postępowania akcentował, że po ww. dacie nie mógł podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, to w istocie na żadnym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie wskazał na okoliczności, które by twierdzenie to w sposób przekonujący uzasadniały. Nie jest rolą organu administracji poszukiwanie potencjalnych dowodów, w sytuacji gdy strona zainteresowana w ich ewentualnym przeprowadzeniu nie wskazuje nawet kierunku poszukiwań w tym zakresie. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż M.H. nie wskazał żadnej okoliczności, która uprawdopodobniłaby, że jego sytuacja zdrowotna i rodzinna spowodowała, że był osobą "nieatrakcyjną" na rynku pracy w okresie po [...] października 2006 r. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w większości przypadków ubiegania się o świadczenie w drodze wyjątku, warunkiem koniecznym przyjęcia wystąpienia szczególnych okoliczności uniemożliwiających zainteresowanemu spełnienie warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym, jest ustalenie wcześniejszej woli podjęcia przez zainteresowanego pracy lub innej działalności. Przykładowo osoba, która w dłuższym okresie nie podejmuje starań o znalezienie pracy z reguły nie będzie w stanie wykazać, że była "nieatrakcyjna" na rynku pracy i nie było dla niej propozycji zatrudnienia. Okoliczność ta okazała się istotna również w przedmiotowej sprawie, w zakresie niepodejmowania zatrudnienia przez M.H. po [...] października 2006 r., na co trafnie zwróciły uwagę: Sąd I instancji i orzekający w postępowaniu administracyjnym organ. Podjęte rozstrzygnięcie, nie odbiega od poglądów artykułowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, według których przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach nie uzależnia wprawdzie przyznania świadczenia od określonego okresu zatrudnienia lub długości przerw w świadczeniu pracy, to jednak przyczyny z powodu których wnioskodawca nie nabył emerytury bądź renty, muszą być takie że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych. Okolicznościami takimi nie są ani brak ofert pracy dla osoby bezrobotnej, ani dłuższe przerwy w zatrudnieniu, bez jednoczesnego wykazania przyczyn ustania poszczególnych okresów zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 1328/05). Analogicznie w sytuacji gdy wnioskodawca – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - przez dłuższy czas (osiem lat) nie podejmuje zatrudnienia, musiałby wskazać konkretne i przede wszystkim istotne przyczyny takiego stanu rzeczy, czego M.H. nie uczynił, podając ogólnikowo przyczyny, które w świetle przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach nie usprawiedliwiały braku jego aktywności w poszukiwaniu pracy. Reasumując podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa procesowego (pkt. II skargi kasacyjnej) zauważyć należy, że został on częściowo wadliwie skonstruowany. W szczególności w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenia tego przepisu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że w toku postępowania administracyjnego nie zbadano okoliczności wielkości okresów składkowych i nieskładkowych. Orzekający organ ustalił, iż M.H. na przestrzeni 64 lat życia, udokumentował łącznie 25 lat, 10 miesięcy i 23 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Jednak w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 rok, 6 miesięcy, 24 dni okresów składowych. Ponadto z dniem [...] października 2006 r. wnioskodawca zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych i przez osiem lat nie wykonywał innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Nie można zarzucić organowi administracji niewyjaśnienia kwestii wieku M.H. jako deklarowanej przyczyny niemożności znalezienia pracy. Organy ustaliły, że w okresie ośmiu lat, kiedy wobec skarżącego kasacyjnie nie wydano żadnego orzeczenia lekarskiego o ograniczeniu jego zdolności do pracy, nie wykazał on aktywności w poszukiwaniu pracy. Skoro M.H. jako liczący sobie w 2006 r. 54 lata mężczyzna, przez kolejne osiem lat nie podejmował efektywnych działań w celu uzyskania zatrudnienia, w tym o ewentualne uzyskanie dodatkowych kwalifikacji, to sam pozbawił się możliwości wykazania braku skuteczności potencjalnych starań o uzyskanie zatrudnienia. Nie wskazał przy tym na żadne okoliczności, które w sposób przekonujący potwierdzałyby jego stanowisko. Z punktu widzenia kwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisów nie istniała żadna przesłanka, by organ administracji dokonywał analizy rynku pracy by ustalić czy zdrowy, wykwalifikowany, 54 letni mężczyzna mógł znaleźć pracę lub podjąć działalność podlegającą ubezpieczeniu społecznemu. Nawet gdyby w branży, w której skarżący kasacyjnie posiadał kwalifikacje nie było zainteresowania nowymi pracownikami, M.H. przez osiem lat miał możliwość zdobycia innych kwalifikacji by uatrakcyjnić swoją ofertę wobec potencjalnych pracodawców. Organy trafnie oceniły jako gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami twierdzenia M.H., że po [...] października 2006 r. bezskutecznie poszukiwał pracy. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji słusznie uznał, że Prezes [...] rozpoznając sprawę M.H. nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.