IV SAB/Wr 250/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji A we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 28 lipca 2014 r. Fundacja A (zwana dalej stroną, wnioskodawczynią lub skarżącą) zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci uzasadnień ocen wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa karnego sporządzonego przez właściwych egzaminatorów w związku z egzaminem przeprowadzonym w 2014 r., które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu – w formie zanonimizowanej jeżeli wymaga tego ochrona danych osobowych lub prywatności. Okręgowa Rada Adwokacka we W. pismem z 1 sierpnia 2014 r., nr [...], skierowanym do wnioskodawcy wyjaśniła, że podtrzymuje stanowisko zawarte w poprzednich pismach z 13 maja 2014 r. oraz 9 czerwca 2014 r. Zdaniem organu w związku z tym, że egzamin adwokacki nie był przeprowadzony jako wykonanie zadania władzy publicznej przez samorząd adwokacki, brak jest podstaw do uznania, że żądane dane stanowią informację publiczną. Z ostrożności organ samorządu zawodowego wskazał, że nawet uznając oceny za informację publiczną, dostęp do nich jest ograniczony z uwagi na konieczność ochrony prywatności osób, których oceny dotyczą. Ponadto ORA stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 16 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.d.i.p.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona podała, że pisemne uzasadnienie oceny cząstkowej wystawionej przez egzaminatora wskazanego przez Ministra Sprawiedliwości stanowi załącznik do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego. Dokumentację związaną z przeprowadzeniem egzaminu, po jego zakończeniu, przewodniczący komisji egzaminacyjnej przekazuje właściwej okręgowej radzie adwokackiej, która tym samym znajduje się w posiadaniu wskazanych dokumentów. Skarżący podkreślił również, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej wymagają załatwienia ich w sposób przewidziany prawem, a więc albo poprzez dokonanie czynności materialno – technicznej udostępnienia żądanej informacji albo poprzez wydanie stosownych decyzji. Mając na uwadze, że podmiot zobowiązany nie podjął żadnej ze wskazanych czynności, wnioskodawca uznał, że ORA pozostaje tym samym w bezczynności. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka podtrzymała swoje stanowisko odnośnie charakteru prawnego żądanych przez stronę informacji. Jednocześnie wskazała, że skargę o nieudzielenie tej samej informacji skarżący wniósł w dniu 16 czerwca 2014 r., zaś sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Wr 478/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznawania m. in. skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j: Dz. U. z 2014 r., poz. 782). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 2 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne. Zgodnie z normą ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Okręgowa Rada Adwokacka, jako organ zawodowy zobowiązany jest do udostępniania informacji. Przedmiotem niniejszej skargi jest zarzucona organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci uzasadnień ocen wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa karnego sporządzonego przez właściwych egzaminatorów w związku z egzaminem przeprowadzonym w 2014 r., które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu – w formie zanonimizowanej jeżeli wymaga tego ochrona danych osobowych lub prywatności. Okręgowa Rada Adwokacka pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. poinformowała skarżącego, że podtrzymuje stanowisko zawarte w poprzednich pismach z 13 maja 2014 r. oraz 9 czerwca 2014 r., że egzamin adwokacki nie był przeprowadzony jako wykonanie zadania władzy publicznej przez samorząd adwokacki. Z tej racji brak jest podstaw do uznania, że żądane dane stanowią informację publiczną. Z ostrożności organ samorządu zawodowego wskazał, że nawet uznając oceny za informację publiczną, dostęp do nich jest ograniczony z uwagi na konieczność ochrony prywatności osób, których oceny dotyczą. Ponadto ORA stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 16 w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy przez informację publiczną rozumie się każdą informację o sprawach publicznych, a szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. Sąd podziela stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Jakkolwiek uzasadnienie ocen jest dokumentem wytworzonym przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnej a nie przez osobę zdającą egzamin to nie można przyjąć, że jest to informacja publiczna. Uzasadnienie ocen nie dotyczy wyników pracy komisji ale sfery prywatnej osoby zdającej egzamin. Zdaniem Sądu dokumentacja wytworzona przez komisję egzaminacyjną dotycząca przebiegu egzaminu konkretnej osoby i jego wyników nie może tym samym stanowić informacji publicznej. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 6/13, który skład orzekający podziela. Z tej racji wnioskowana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno - technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r.. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi