II SA/Sz 517/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak:[...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie ustawienia w warunkach samowoli budowlanej pawilonu handlowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że w złożonym zażaleniu Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie na podstawie art. 37 ust. 1 i4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub wydanie na podstawie art. 40 ww. ustawy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego i terenu nieruchomości do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W zażaleniu podniesiono, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] r., nr [...] , bowiem pozwolenie na budowę zezwalało na wybudowanie budynku o pow. zabudowy [...] m2, natomiast wybudowany budynek zajmuje powierzchnię [...] m2 i jest posadowiony w innym miejscu niż na to zezwalało pozwolenie na budowę. Nadto posadowienie budynku sprzeczne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w tym miejscu przewiduje drogę. Następnie organ II instancji podał, że z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] r. Burmistrz wystąpił do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku handlowego (sklepu spożywczego) w M. przy ul. [...] na działce o nr geodezyjnym [...] , stanowiącej własność Gminy. Organ I instancji w piśmie z dnia [...] r. poinformował Burmistrza iż przedmiotowy obiekt został wybudowany na przełomie lat [...] , na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., nr [....] i pomimo zrealizowania go z odstępstwami od projektu nie można przyjąć, że obiekt ten został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Wskazał też, że wydane pozwolenie na budowę obejmowało budowę przedmiotowego obiektu na czas określony, tj. do [...] r. i obowiązek jego rozbiórki wynika bezpośrednio z art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i powinien być egzekwowany nie przez organ nadzoru budowlanego tylko przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ostatecznie pismem z dnia 17 lipca 2013 r. przekazał, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Staroście Powiatu wniosek Burmistrza z dnia [...] r., celem załatwienia, zgodnie z właściwością. W aktach sprawy PINB znajdują się dokumenty świadczące, iż Starosta Powiatu prowadził postępowanie w zakresie przymuszenia A. G. - obecnej właścicielki ww. obiektu budowlanego, do jego rozbiórki. Jednak w związku z kolejnymi pismami Burmistrza na bezczynność PINB w przedmiocie rozstrzygnięcia zgłaszanej wnioskiem z dnia 12 marca 2013 r. sprawy, organ ten wydał zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego sokoro żądanie Burmistrza objęte wnioskiem z dnia [...] r. dotyczyło pawilonu handlowego wybudowanego w oparciu o tzw. pozwolenie czasowe, tj. decyzję wydaną na podstawie art. 29 ust. 1, 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, określającą okres użytkowania obiektu do [...] r., to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym do jego rozpatrzenia. Burmistrz złożył skargę na ww. postanowienie ZWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w postaci art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędna jego interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażając się w przyjęciu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest uprawniony do egzekwowania obowiązku wynikającego z faktu, że pozwolenie na budowę wydane na czas określony, podczas gdy w zaistniałej sytuacji, wniosek Gminy dotyczył nie faktu upływu czasu, na który wydano pozwolenie na budowę, ale faktu, że budynek został posadowiony niezgodnie z treścią udzielonego pozwolenia na budowę; 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia wyrażający się w przyjęciu, że skarżący wnosił o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., podczas gdy skarżący wnosił o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, a zatem postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki bądź doprowadzenia obiektu budowlanego i terenu nieruchomości do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, wobec wybudowania budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu zaakcentowano, że wniosek skarżącego nie zmierzał do wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki wynikającego (pośrednio) z decyzji z dnia [...] a do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzonej samowoli budowlanej, postępowania opartego o dyspozycję art. 37 ust. 1 i 4 P.b. z 1974 r. Zdaniem strony skarżącej skoro budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to do niniejszej sprawy zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zaś na podstawie art. 53, 54 i następne P.b. z 1974 r. właściwym do nakazania rozbiórki budynku jako wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę jest PINB. Ponadto nawet na gruncie przepisów ustawy z 1994 r. orzekanie w przedmiocie samowoli budowlanej stanowi zadanie wchodzące w zakres kompetencji PINB i WINB. Dalej strona skarżąca podniosła takie same argumenty jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji w zakresie wzniesienia budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę. W skardze wyjaśniono również, że Gmina jest właścicielem nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę, na której wzniesiono budynek, stąd jej legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, prowadzona na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) doprowadziła do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U. 2013 poz. 267 ze zm. - dalej jako: "K.p.a.") będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu, bowiem nie było kwestionowane, że strona skarżąca jako właścicielka nieruchomości, na której dokonano samowoli budowlanej, posiada interes prawny. Druga z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 K.p.a. na którą powołały się orzekające w sprawie organy, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11 (w:) LEX nr 1094438). Na gruncie przedmiotowej sprawy, organy nadzoru budowlanego obu instancji za inne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej uznały w istocie fakt, że budynek, co do którego strona skarżąca żąda wszczęcia postępowania, wybudowany został na podstawie tzw. czasowego pozwolenia na budowę z dnia [...] r., znak[...] W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr , poz. ze zm.) wynika bezpośrednio z tego przepisu i podlega egzekucji administracyjnej, przy czym obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 24 lutego 1987 r., sygn. akt IV SA 900/86, wyrok NSA z 5 września 1988 r., sygn. akt IV SA 644/88). Wydawanie zatem odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, jest nie tylko zbędne, lecz także niedopuszczalne, dotyczy bowiem materii już rozstrzygniętej. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że strona skarżąca żądała wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie tzw. czasowego pozwolenia na budowę i termin, na który udzielono pozwolenia upłynął. Jednak zdaniem strony skarżącej nie stoi to na przeszkodzie do wszczęcia postępowanie w sprawie nakazania jego rozbiórki ewentualnie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ze stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Jak to już wyżej wyjaśniono niedopuszczalne jest wydawanie odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, bowiem obowiązek jego rozbiórki wynika z mocy samego prawa. Okoliczność ta stanowi inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki tego obiektu. Takie samo stanowisko zająć należy odnośnie wszczęcia procedury legalizacyjnej tego obiektu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wyłącza stosowanie, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tylko przepis art. 48 tej ustawy. Oznacza to, że w stosunku do obiektu, co o którego strona skarżąca żądała wszczęcia postępowania, jako wzniesionego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują art. 50 i 51 nowego prawa budowlanego. Przepisy te regulują tzw. procedurę legalizacyjną, mającą na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym z pozwoleniem na budowę lub, gdy to nie jest możliwe, nakazanie rozbiórki takiego obiektu. Procedura taka kończy się zatem albo legalizacją obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem, albo nakazem jego rozbiórki. Zdaniem Sądu oba z wymienionych powyżej zakończeń uznać należy za niedopuszczalne. Niedopuszczalne jest nie tylko bowiem wydawanie nakazu rozbiórki w stosunku do obiektu budowlanego, co do którego nakaz taki wynika z mocy prawa ale również zalegalizowanie takiego obiektu. Legalizacja obiektu budowlanego objętego obowiązkiem rozbiórki doprowadziłaby do obejścia tego nakazu i w rezultacie do obejścia prawa. Reasumując stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki lub doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie czasowego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy upłynął termin określony w pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek słuszne też jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że organami właściwymi do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie czasowego pozwolenia na budowę są organy architektoniczno-budowlane, to wskazać należy, że w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć zbyt wiele miejsca poświęciły tej materii. W rezultacie strona skarżąca mogła nabrać przeświadczenia, że to brak właściwości rzeczowej był powodem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Takie działanie organów nadzoru budowlanego narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a. Jednak, zdaniem Sądu, naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy i nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.