I SA/Wa 339/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2015 r. umarzającą postępowanie z wniosku A. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] lutego 1956 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wnioskiem z 21 lipca 2008 r., przekazanym według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2008 r., A. S.wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] lutego 1956 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność prywatną A. S. oraz F. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2015 r. umorzył postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem. Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł A. S. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister wskazał, że orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] lutego 1956 r. zostało wydane w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna w G., pow. G.. Podstawą wydania kwestionowanego orzeczenia był § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.). Zgodnie z § 75a ust. 2 rozporządzenia, zatwierdzając protokół zdawczo- odbiorczy, właściwy minister rozpatrzy zgłoszone uwagi i zarzuty i ustali w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. W niniejszej sprawie orzeczenie zatwierdzające jest więc integralną częścią orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] czerwca 1947 r., wydanego na podstawie art. 3 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.). Wniosek strony został ograniczony jedynie do stwierdzenia nieważności orzeczenia w części, w jakiej dotyczy nieruchomości stanowiących własność A. S. oraz F. S. We wniosku nie wskazano jakie konkretnie nieruchomości stanowiły własność prywatną A. S. oraz F. S. Posłużono się jedynie sformułowaniem "znaczna część znacjonalizowanych nieruchomości" wchodzących w skład przedsiębiorstwa. Pismem z 13 lutego 2015 r. oraz pismem z 15 lipca 2015 r., organ wezwał wnioskodawcę do nadesłania dokumentów wskazujących na prawo własności A. S. oraz F. S. w stosunku do nieruchomości, które zostały znacjonalizowane łącznie z majątkiem przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna w G. Wnioskodawca pismem z 2 września 2015 r. poinformował, że nie dysponuje dokumentami, innymi poza dotychczas przekazanymi w toku postępowania, potwierdzającymi prawo własności A. S. oraz F. S. do przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawca wywodzi interes prawny do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego na tej podstawie, iż jest spadkobiercą A. S. i F. S. – byłych właścicieli nieruchomości, które zostały przejęte przez Państwo razem z przedsiębiorstwem [...], Spółka Akcyjna w G. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym informacji przekazanych przez wnioskodawcę, Archiwum Państwowe W. Oddział w G., Starostwo Powiatowe w Z., Sąd Rejonowy w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych, Archiwum Akt Nowych w W., nie można stwierdzić, że część nieruchomości przejętych przez Państwo razem z przedsiębiorstwem [...], Spółka Akcyjna w G. należało do A. S. i F. S.– spadkodawców wnioskodawcy. Wnioskodawca nie wykazał oraz nie wynika to z akt sprawy, czy nieruchomości stanowiące własność spadkodawców wnioskodawcy zostały wymienione w protokole zdawczo-odbiorczym, nie przedstawiono na tę okoliczność żadnych dokumentów dających jakąkolwiek podstawę przypuszczać, iż w ogóle doszło do przejęcia na własność Państwa nieruchomości stanowiących prywatną własność S. Wnioskodawca nie wskazał również, które z powołanych w protokole składników majątkowych, stanowiły własność jego spadkodawców. Wnioskodawca twierdzi jedynie, że znaczna część znacjonalizowanych nieruchomości nie wchodziła w skład majątku przedsiębiorstwa, bowiem stanowiła własność jego spadkodawców. Tym samym Minister stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał legitymacji czynnej do wniesienia wniosku i wszczęcia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazującego, że organ błędnie przyjął, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia, pomimo iż wnioskodawca wykazał w sposób pełny i należyty następstwo prawne po dawnych właścicielach znacjonalizowanych nieruchomości, tj. A. S. i F. S., Minister zauważył, że wnioskodawca istotnie udowodnił następstwo prawne po A. S. i F. S., jednakże nie udowodnił, że byli oni dawnymi właścicielami nieruchomości znacjonalizowanych, wchodzących w skład przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna w G. Tym samym nie wykazał w sposób pełny i należyty, że ma interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Natomiast odnosząc się do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, skutkujące dokonaniem całkowicie błędnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące bezzasadnym umorzeniem postępowania, Minister zauważył, że w obecnym stanie sprawy ustalenie własności nieruchomości przejętych przez Państwo razem z przedsiębiorstwem [...], Spółka Akcyjna w G., jest kwestią wstępną do wykazania legitymacji czynnej strony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie ustaleniem elementu stanu, który merytorycznie będzie ważyć na rozpoznaniu sprawy co do jej istoty. Obowiązek udowodnienia legitymacji czynnej do wniesienia wniosku i wszczęcia postępowania administracyjnego oraz dokładne określenie przedmiotu wniosku spoczywa na stronie. W związku z powyższym, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, Minister stwierdził, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., umożliwiającego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] lutego 1956 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność prywatną A. S. oraz F. S. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak, jak to nakazuje to art. 104 k.p.a. – co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. – postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – decyzja o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z 17 marca 2015 r., I OSK 1471/13). Mając powyższe na uwadze Minister utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r. umarzającej postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] lutego 1956 r., wynikające z błędnego przyjęcia, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stało się bezprzedmiotowe, gdyż wnioskodawca nie wykazał legitymacji czynnej do wniesienia wniosku, podczas gdy istnienie interesu prawnego skarżącego oraz posiadanie przymiotu strony w niniejszej sprawie jest niewątpliwe w świetle całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, zwłaszcza wobec należycie wykazanego następstwa prawnego po dawnych właścicielach majątku ziemskiego w G; 2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważania, skutkujących dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych w postaci odmowy przyznania legitymacji czynnej oraz przymiotu strony skarżącemu; 3. art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz nierozpoznanie materialnoprawnych przesłanek wydania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego i ograniczenie się jedynie do zbadania formalnoprawnych przesłanek wszczęcia postępowania, to jest legitymacji czynnej oraz interesu prawnego wnioskodawcy w zainicjowaniu postępowania nadzorczego. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że A. S. jest spadkobiercą dawnych właścicieli majątku ziemskiego w G., to jest A. S. i F. S. W skład majątku wchodził zespół [...] oraz inne nieruchomości gruntowe niebędące składnikami majątkowymi przedsiębiorstwa [...] S.A., znacjonalizowanego na mocy orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] lutego 1956 r. Następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości położonych w G., skarżący wykazał w sposób bezsprzeczny, przedkładając w toku postępowania poświadczone za zgodność z oryginałem kopie postanowień spadkowych, wskazujące spadkobierców A. i F. S. Faktem powszechnie znanym, notoryjnym, zarówno w chwili wydania orzeczenia nacjonalizującego przedsiębiorstwo [...] S.A., jak również w chwili obecnej jest to, że znaczna część gruntów położonych w miejscowości G. w okresie przedwojennym i wczesno powojennym, stanowiła własność rodu S. Prócz rozległego zespołu [...] w G., majątek prywatny spadkodawców Wnioskodawcy-Skarżącego stanowiły liczne nieruchomości gruntowe przylegające oraz położone w bezpośrednim sąsiedztwie przedsiębiorstwa [...] S.A. Okoliczności tej z pewnością nie zmienia fakt, iż w toku postępowania nie odnaleziono dokumentu w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego, sporządzonego w dniu [...] stycznia 1950 r. wraz z uzupełnieniem sporządzonym w dniu [...] października 1955 r., wskazujących składniki majątkowe znacjonalizowanego przedsiębiorstwa [...] S.A. Przedmiotowe dokumenty z całą pewnością potwierdziłyby słuszność twierdzeń skarżącego o bezprawności przejęcia na własność Skarbu Państwa orzeczeniem Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] lutego 1956 r. majątku prywatnego A. i F. S. W świetle oczywistych faktów, tj. dysponowania przez spadkodawców wnioskodawcy tytułem własności do majątku ziemskiego w G. oraz wykazania następstwa prawnego po nich, uznać należy istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności wadliwego orzeczenia organów administracji. Zaniechanie zbadania jakie składniki majątkowe zostały objęte protokołem zdawczo-odbiorczym zatwierdzonym orzeczeniem Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] lutego 1956 r. skutkowało błędnym i bezpodstawnym ustaleniem okoliczności faktycznych oraz przyjęciem, że wszystkie nieruchomości przejęte na mocy kwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego stanowiły integralną część majątku przedsiębiorstwa i własność [...] S.A., podczas gdy przynajmniej część nieruchomości przejętych w ramach nacjonalizacji przedsiębiorstwa tej [...] stanowiła własność prywatną spadkodawców Wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2015 r. umarzającą postępowanie z wniosku A. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] lutego 1956 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna w G., w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność A. S. oraz F. S. Po wszczęciu postępowania i podjęciu czynności zmierzających do wyjaśnienia interesu prawnego wnioskodawcy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał postępowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), bowiem wnioskodawca nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości objętych żądaniem, a tym samym legitymacji do wszczęcia postępowania (art. 28 k.p.a.). Sąd stanowisko Ministra podziela. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że "bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie" (zob. wyrok NSA z 8.11.2012 r., II GSK 1525/11, LEX nr 1291706). Przed merytorycznym rozpatrzeniem żądania organ powinien więc ustalić, czy podmiot występujący z żądaniem ma interes prawny we wszczęciu postępowania (art. 28 k.p.a.). W zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a., albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było to, czy obowiązek wykazania interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego ciąży wyłącznie na osobie, która żąda wszczęcia postępowania, czy też – i do jakiego stopnia – jest to obowiązek organu. Zarzut zawarty w pkt 2 skargi (dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.) i argumenty na jego poparcie, w tym odwołujące się do orzecznictwa, odnoszą się co do zasady do obowiązków organu na etapie rozstrzygania sprawy co do istoty. Jeśli natomiast chodzi o wcześniejszą fazę postępowania, w której organ powinien ustalić legitymację wnioskodawcy do wszczęcia postępowania w sprawie, w orzecznictwie wypowiadane było stanowisko, zgodnie z którym "W rozpoznawanej sprawie przyczyną oddalenia skargi na decyzję dotyczącą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego było nie wykazanie przez skarżącego w sposób nie budzący wątpliwości, że jest następcą prawnym jednego z właścicieli nacjonalizowanej nieruchomości, podczas gdy to na skarżącym spoczywał obowiązek udowodnienia tego faktu" (zob. wyrok NSA z 21.10.2010 r., I OSK 31/10, LEX nr 745210). Zatem w wyroku tym NSA uznał, że to na skarżącym ciąży obowiązek "udowodnienia" legitymacji do wszczęcia postępowania. Sąd w obecnym składzie stoi jednak na stanowisku, że ustalenie, czy wnioskodawca na interes prawny we wszczęciu postępowania jest także obowiązkiem organu, bowiem od tego ustalenia zależy, czy postępowanie zakończy się orzeczeniem o charakterze formalnym, czy merytorycznym. Pamiętać jedynie należy, że "Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i – po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, (...) obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie (...)" (zob. wyrok NSA z 28.08.2007 r., I OSK 1802/06, ONSAiWSA 2008/4/73). W niniejszej sprawie organ podjął próbę odnalezienia dokumentów (protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna, treści księgi wieczystej), które mogłyby wskazywać na interes prawny wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu. Wystąpił do Archiwum Państwowego W. Oddział w G., Starostwa Powiatowego w Z., Sądu Rejonowego w Z. V Wydział Ksiąg Wieczystych, Archiwum Akt Nowych w W., Gminy W., [...] Urzędu Wojewódzkiego, jednak działania te nie przyniosły żadnego rezultatu. Strona na dwukrotne żądanie organu również nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o tytule prawnym spadkodawców wnioskodawcy do nieruchomości będących przedmiotem żądania, ani dowodów na to, że nieruchomości te zostały znacjonalizowane (zob. odpowiedź zawartą w piśmie z 2 września 2015 r.). O interesie prawnym skarżącego do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] lutego 1956 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność prywatną A. S. oraz F. S., nie może świadczyć sam fakt (choć bezsporny) następstwa prawnego po A. S. i F. S.. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że byli oni właścicielami nieruchomości, które zostały znacjonalizowane. Nie można się też w takiej sytuacji powoływać na fakty notoryjne, gdyż wbrew twierdzeniom skargi w aktach nie ma żadnych dowodów wskazujących na oczywistość faktu dysponowania przez spadkodawców wnioskodawcy tytułem własności do majątku ziemskiego w G. oraz składu tego majątku, który podlegał nacjonalizacji. Skarżący nie wskazał też żadnych środków dowodowych, ani miejsc, gdzie można takich dowodów poszukiwać, poza tymi, z których organ już korzystał. Niewątpliwie było to obowiązkiem skarżącego, który z wykazania tych faktów mógłby czerpać interes prawny. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie ustalił też, że "wszystkie nieruchomości przejęte na mocy kwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego stanowiły integralną część majątku przedsiębiorstwa i własność [...]S.A." Ustaleń w tym zakresie organ nie poczynił, gdyż nie mógł tego zrobić przed ustaleniem legitymacji procesowej skarżącego. Inaczej mówiąc, organ nie orzekał o istocie sprawy. Mając to na uwadze sąd podzielił pogląd organu, że skarżący nie wykazał, że ma interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego w stosunku do orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] lutego 1956 r., ani również nie wskazał na żadne środki dowodowe pozostające poza jego zasięgiem, a pozostające w dyspozycji organu, które miałyby te okoliczności udowodnić, których organ nie wykorzystał (mając taką możliwość) z naruszeniem przepisów postępowania. W takiej sytuacji umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, nie narusza prawa. Z tego powodu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.