II OSK 432/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2910/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2910/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A., pozwolenia na przebudowę linii kolejowej nr [...], realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: Modernizacja linii kolejowej [...] - modernizacja odcinka: [...] (km 46,700 - 67,200 linii nr [...]). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacji [...] z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego w związku z art. 44 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999 oraz z 2018 r. poz. 810) oraz art. 1 pkt 2 lit. c Dyrektywy 2011/92/WE, art. 2 pkt 1 i 2 Dyrektywy 2011/92/WE, art. 6 pkt 4 Dyrektywy 2011/92/WE i art. 11 pkt 114 Dyrektywy 2011/92/WE oraz w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) i art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) - poprzez przyjęcie takiej wykładni przepisów krajowych, która ogranicza prawa zainteresowanej społeczności do udziału w postępowaniu dotyczqcym zezwolenia na realizację przedsięwzięcia oddziałującego na środowisko w stosunku do praw przyznanych takiej społeczności przez przepisy wspólnotowe; 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit/ c p.p.s.a. oraz art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ umorzył postępowanie w sytuacji, gdy powinien był orzec o niedopuszczalności odwołania; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze podjęta w następstwie oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którą skarżącej Fundacji nie można było przyznać legitymacji uprawniającej do wniesienia odwołania oraz uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą wykładnią przepisów wymienionych w podstawie kasacyjnej, zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zaznaczyć należy, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym uregulowany jest zasadniczo w art. 31 k.p.a. Jednak art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy prawidłowo wskazał na treść art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowiącego, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999 oraz z 2018 r. poz. 810). W świetle wymienionego przepisu kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było to, czy przedmiotowe postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja z [...] lipca 2015 r. udzielająca pozwolenia na sporną inwestycję poprzedzona była wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z postanowieniami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. regułą jest przeprowadzanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak w myśl pkt 2 tego przepisu w przypadku wydawania na podstawie prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko może być przeprowadzane dwukrotnie, jeżeli: 1) taka konieczność została stwierdzona w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych lub podmiot planujący realizację przedsięwzięcia wymagającego uzyskania jednej z wymienionych decyzji wystąpi z takim wnioskiem; 2) organ właściwy do wydania jednego z tych orzeczeń stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3) konieczność taka wynika z postanowienia wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy – w przypadku oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał prawidłowo, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uwzględnione w przytoczonym wyżej katalogu, w szczególności organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a inwestor nie wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie takiego postępowania. Także organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stwierdził, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sporne zamierzenie nie jest też przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W konsekwencji prawidłowo uznał, że niniejsze postępowanie nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że skarżąca Fundacja nie była uprawniona do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że zasadą jest wyłączenie organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę z wyjątkiem postępowań wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć na prawach strony i służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Wymienione wyżej przepisy w sposób jednoznaczny określiły sytuacje, w których możliwy jest udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2. Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, żę podstawą do odmiennej oceny nie mogły być przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego, Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Powołana bowiem dyrektywa została implementowana do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. ). W skardze kasacyjnej zakwestionowano ocenę Sądu Wojewódzkiego podnosząc, że dokonana w sprawie wykładnia przepisów krajowych nie uwzględnia w sposób właściwy przepisów wspólnotowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z powołanych w skardze kasacyjnej aktów prawa unijnego. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (na kanwie postanowień dyrektywy Rady 85/337, której wersję ujednoliconą stanowi Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/WE) przyjmuje się, że art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że nakładają one obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli w przypadku wieloetapowego postępowania w sprawie wydania zezwolenia, w trakcie etapu drugiego okazuje się, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności z powodu jego charakteru, rozmiaru lub lokalizacji. Wobec powyższego należało przyjąć, ze wprowadzona nowelizacją z dnia 20 lutego 2015 r. regulacja art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, jak też unormowania art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. czynią zadość obowiązkom narzuconym przez Dyrektywę 2011/92/UE. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że w świetle podnoszonych w podstawie kasacyjnej przepisów Dyrektywy - zainteresowana społeczność powinna mieć zagwarantowane jednakowe prawa do kwestionowania rozstrzygnięć zarówno w postępowaniach dotyczących oceny środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, jak też w postępowaniach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę. Ustawodawca różnicując przesłanki udziału organizacji ekologicznych w różnych etapach postępowań inwestycyjnych pogodził wymogi wynikające ze standardów unijnych, zachowując jednocześnie swobodę wyboru formy i środków służących realizacji ww. Dyrektywy 2011/92/WE, zgodnie z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty z punktu III.a) petitum skargi kasacyjnej. Sąd Wojewódzki zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., działając w ramach swoich kompetencji dokonał oceny decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia zgodności z przepisami proceduralnymi oraz z prawem materialnym, a także zawarł wywód prawny zawierający ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ administracji publicznej oraz trafności ich wykładni. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Według strony skarżącej w niniejszej sprawie organ odwoławczy niewłaściwie umorzył postępowanie w sytuacji, gdy powinien był orzec o niedopuszczalności odwołania. Natomiast Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999r, sygn. akt. OPS 16/98 wywodząc z niej, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnosząca odwołanie organizacja ekologiczna nie posiada legitymacji procesowej uprawniającej do skutecznego wniesienia odwołania następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Należy podkreślić, że odosobniony jest pogląd wskazujący na konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione przez stronę, która nie dysponuje interesem prawnym. Przeważające jest stanowisko, zgodnie z którym art. 134 k.p.a. pozwala na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania gdy występuje przypadek oczywistego braku legitymacji odwoławczej, a brak ten nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R.Hauser, M.Wierzbowski, C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 526-563, 585 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych) Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok NSA z 10 marca 2009 r. II OSK 316/08 w którym wskazano, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że strona wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tak więc brak legitymacji skarżącej do złożenia odwołania od wymienionej decyzji dawał organowi odwoławczemu podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, skutkująca oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.