I OSK 2059/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 215/16 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 215/16, oddalił skargę Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w M. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina M. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu cyt. "naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miało wpływ na jego wynik, w szczególności:" 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez "utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji" pomimo istniejących w niej uchybień przepisom art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegających na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności faktycznych związanych z odwołaniem przez organ prowadzący Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w M., a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń w zakresie istnienie przesłanek dla uznania istnienia szczególnie uzasadnionych przypadków warunkujących możliwość odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia; 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty – poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż podniesione przez organ prowadzący zarzuty w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w M. nie należą do kategorii szczególnie uzasadnionych przypadków warunkujących możliwość odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia; 3. art. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie organom Gminy czynnego udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o "uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że odwołanie ze stanowiska dyrektora nastąpiło w trybie natychmiastowym, w trakcie trwania roku szkolnego, na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż [zachowanie dyrektora] prowadziło do destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły i zagrażało interesowi publicznemu. Fakt przebywania przez B. F. na zwolnieniu lekarskim nie może prowadzić do bezkrytycznego uznania, iż osobą odpowiedzialną za kontakt z organem prowadzącym i Radą Pedagogiczną winna być Wicedyrektor. Zarówno organ prowadzący jak i Wicedyrektor szkoły nie byli informowani przez B. F. o przyczynach jej nieobecności na organizowanych spotkaniach oraz w samej placówce oświatowej. Należy wskazać, iż B. F. od dłuższego czasu nie stawiła się na żaden z proponowanych terminów spotkań, mających na celu omówienie bieżącej sytuacji w Zespole Placówek Oświatowych w M. Pomimo licznych ponagleń , nie przedstawiła aneksu do arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2015/2016 pomimo faktu, iż przygotowywany plan zajęć nie znajdował odzwierciedlenia w arkuszu organizacyjnym zatwierdzonym przez organ prowadzący. Dyrektor nie zjawiła się na spotkania z organem prowadzącym 19 sierpnia, a następnie 20 sierpnia 2015 r. poinformowała jedynie, iż zamierza w tych dniach skorzystać z urlopu wypoczynkowego. Dnia 20 sierpnia 2015 r. dostarczono zwolnienie lekarskie B. F. od dnia 19 sierpnia do 24 sierpnia 2015 r. Dyrektor udając się na zwolnienie nie przekazała obowiązków wicedyrektor szkoły A. K. Biorąc pod uwagę brak aneksu do arkusza organizacyjnego Zespołu, organ prowadzący wyznaczył kolejny termin spotkania z Dyrektor na dzień 25 sierpnia 2015 r., tj. po zakończeniu zwolnienia lekarskiego. B. F. w rozmowie telefonicznej nie poinformowała, czy stawi się na zaplanowane spotkanie. Ostatecznie nie pojawiła się na spotkaniu. Jakikolwiek kontakt w tym okresie z B. F. był praktycznie niemożliwy. Nie informowała ona o planowanym powrocie do pracy, nie przekazując jednak formalnie wicedyrektor Zespołu stosownych upoważnień oraz kluczy do pokoju dyrektora. Co bardzo istotne, upoważnienie udzielone 18 sierpnia 2015 r. A. K. do kierowania szkołą podczas nieobecności Dyrektora zostało otrzymane przez nią dopiero 27 sierpnia 2015 r. Organ prowadzący oraz Wicedyrektor podejmowali liczne próby kontaktu z B. F., mające na celu ustalenie zasad funkcjonowania placówki podczas jej nieobecności. Próby kontaktu ze strony organu prowadzącego zostały przez B. F. całkowicie zignorowane, zaś kontakt z Wicedyrektor prowadził jedynie do dalszej dezorganizacji szkoły. Dyrektor pomimo przebywania na zwolnieniu lekarskim nie przekazała wicedyrektor swoich obowiązków i w dalszym ciągu próbowała kierować podległą jej placówką "na odległość" poprzez korespondencję w formie mailowej. Prawdą jest, iż B. F. przekazała Radzie Pedagogicznej informacje o sprawowanym nadzorze pedagogicznym, warto jednak zauważyć, iż przedmiotowy dokument winien był być przedłożony dzień wcześniej, w związku z czym posiedzenie Rady Pedagogicznej w dniu 27 sierpnia 2015 r. zostało odwołane. Informacja o sprawowanym nadzorze pedagogicznym została przedłożona na 15 minut przez rozpoczęciem Rady. Ponadto terminy podejmowanych przez B. F. działań nie wskazują na najwyższą staranności o dobro placówki. Dyrektor dnia 25.08.2015 r., tj. 5 dni roboczych przed rozpoczęciem roku szkolnego, zmieniła wytyczne dotyczące przydziałów godzin, czego konsekwencją była zmiana planu zajęć, którego zarys przekazano już do BOS i innych szkół w gminie (konieczność zaplanowania dojazdów dzieci oraz dostosowania planów nauczycieli uczących w kilku placówkach). Kolejnego dnia zadeklarowała chęć dokonania zmian w planie, po czym 29.08.2015 r. ( w sobotę) poinformowała, że "Plan lekcji zawsze należał do wice...". Również 29.08.2015 r. Dyrektor przesłała aneks do arkusza zawierający znaczące błędy: brak przydziału godzin j. polskiego oraz j. angielskiego dla dodatkowej klasy gimnazjum, błędna liczba przyznanych godzin geografii i w-f. Ponadto z niewyjaśnionych przyczyn nie ujawniła daty zakończenia zwolnienia lekarskiego, w związku z czym utrudnia organizację pracy. Uniemożliwia również dostęp do dokumentacji szkoły - brak przekazania odpowiednich kluczy. Opisywane powyżej działania uniemożliwiały Dyrektor sprawne zarządzanie placówką oświatową podczas nieobecności Dyrektor. Działania B. F. były chaotyczne i jedynie dezorganizowały pracę zespołu szkół w bardzo newralgicznym okresie przed rozpoczęciem nowego roku szkolnego. Wicedyrektor wielokrotnie zgłaszała organowi prowadzącemu poważne problemy w kierowaniu podległą jej placówkę spowodowane działaniami Dyrektor. B. F. była bardzo poważnie skonfliktowana z większością nauczycieli i pracowników obsługi. Nauczyciele zatrudnieni w szkole dwukrotnie zwracali się do organu prowadzącego z wnioskiem o odwołanie Dyrektor z zajmowanego stanowiska. Rada Pedagogiczna zarzuciła B. F. m. in. poniżenia, zastraszanie pracowników, praktyki mobbingowe, brak właściwej organizacji zarządzanej placówki. W ocenie organu prowadzące dalsze sprawowanie funkcji dyrektora szkoły w sytuacji otwartego i poważnego konfliktu z ogółem pracowników zagrażał prawidłowemu funkcjonowaniu placówki. Powyższą argumentacje należy dodatkowo zestawić z powtarzającymi się skargami rodziców uczniów na działania dyrektor placówki. W czerwcu 2015 r. W. Kurator Oświaty przeprowadził w kontrolę doraźną. B. F. nie poinformowała organu prowadzącego o jej wynikach, pomimo wyraźnego wniosku sformułowanego w piśmie z 14 sierpnia 2015 r. Organ prowadzący był zmuszony uzyskać informację o przeprowadzonej kontroli bezpośrednio u organu kontrolującego, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przypadek dyrektor F. jest szczególny, albowiem wyczerpuje aż 7 niezależnych od siebie przesłanek odwołania z pełnionej funkcji. Całokształt okoliczności sprawy w ocenie skarżącego prowadzi do jednoznacznej oceny, iż dalsze wykonywanie przez B. F. funkcji dyrektora zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu placówki oświatowej. Ponadto organ prowadzący nie uzyskał możliwości złożenia odpowiednich wyjaśnień, w których mógłby przedstawić całokształt okoliczności związanych z odwołaniem dyrektora zespołu szkół , w szczególności opis współpracy pomiędzy B. F., a organem prowadzącym i Wicedyrektor. Oczywiście część z przedstawionych okoliczności została udokumentowana w formie notatek służbowych, aczkolwiek w ocenie skarżącej jedynie złożenie odpowiednich wyjaśnień przez zainteresowane strony postępowania wyczerpałoby dyspozycję art. 7 i art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniósł między innymi, że decyzję o wszczęciu postępowania organ nadzoru podejmuje suwerennie i w żaden sposób nie jest związany skargami czy wnioskami kierowanymi do niego. Z tego względu Wojewoda W. wszczynając postępowanie nadzorcze zwrócił się do Wójta Gminy M. o doręczenie przedmiotowego zarządzenia, jak również wszystkich dokumentów, które stanowiły podstawę do jego wydania, w tym w szczególności protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej Zespołu Placówek Oświatowych w M. w okresie od czerwca do sierpnia 2015 r., opinii Rady Pedagogicznej ZPO w M. dotyczących przedłużenia powierzenia stanowiska Dyrektora B. F., skarg dotyczących działalności Dyrektora ZPO w M. oraz udzielenia informacji, w jakich okresach B. F. w 2015 r. przebywała na zwolnieniach lekarskich. Przedłożone dokumenty przez Gminę M. stanowiły podstawę do oceny legalności zarządzenia Wójta Gminy M. nr [...]. Z uwagi na to, że Wojewoda W. orzekał w oparciu o dokumenty przedstawionych przez Wójta Gminy, stanowiące podstawę do odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w M. oraz ze względu na charakter przepisu stanowiącego podstawę do odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w M. – art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a także treść i uzasadnienie kontrolowanego zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły, brak było podstaw do prowadzenia w postępowaniu nadzorczym dalszych czynności wyjaśniających, w tym do konfrontowania stanowiska odwołanego dyrektora ze stanowiskiem Wójta Gminy. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś tego zarządzenia winny znaleźć się wszystkie wytykane mu nieprawidłowości wraz z wykazaniem i szczegółowym umotywowaniem, na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego, w okolicznościach danej sprawy, organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora szkoły nie może być uzupełniane późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania. Organ gminy nie może oczekiwać, że wojewoda uzupełni za niego postępowanie dowodowe i argumentację zawartą w zarządzeniu. Celem postępowania nadzorczego jest bowiem jedynie ocena legalności kontrolowanego zarządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Jeśli chodzi o zarzuty procesowe, które powinny podlegać rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, zauważyć należy, że art. 174 p.p.s.a. wymienia podstawy kasacyjne i w żaden sposób nie może być naruszony przez Sąd I instancji. Natomiast odnośnie do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej mierze w całości stanowisko Wojewody W. zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W jego uzasadnieniu powinny zaś znaleźć się wszystkie wytykane nieprawidłowości wraz z wykazaniem i umotywowaniem, na czym polega "szczególnie uzasadniony przypadek". Celem postępowania nadzorczego jest bowiem jedynie ocena legalności kontrolowanego zarządzenia. Z akt sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy M. nie miał możliwości przedstawienia organowi nadzoru argumentów, które stanowiły podstawę odwołania dyrektora zespołu placówek oświatowych w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wszak Wojewoda zwracał się o przedstawienie wszelkich dokumentów w tej sprawie. Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, przemawiający za odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora zespołu placówek. Według tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 wyznaczającego przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W pełni zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zasadnie Sąd I instancji wywiódł, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu wydania przez Wójta Gminy M. zarządzenia z [...] września 2015 r., nr [...], wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tego zarządzenia niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że B. F. w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się wszystkich uchybień zarzucanych jej przez Wójta Gminy M., to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co trafnie wywiódł i przekonywująco uzasadnił Sąd I instancji. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09) a naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Na zakończenie wyjaśnić jedynie należy, że uzasadnienie do zapadłego w tej sprawie wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami zdania drugiego art. 193 p.p.s.a., jako że sprawa została wszczęta już po zmianie tego przepisu, czyli po 15 sierpnia 2015 r.