II SA/Rz 1177/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn. "Budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nr [...] na działce nr ewid. 1531/1 obr. [...] dla A Sp. z o.o. w [...] Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie [...] w [...]. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku z informacją o wszczęciu przez Prokuraturę Rejonową w [...] dochodzenia w sprawie poświadczenia nieprawdy w decyzji administracyjnej z [...] września 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze dot. ww. decyzji Wójta Gminy [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego w sprawie poświadczenia nieprawdy. Zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. postanowieniu A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie postanowienia. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy zawieszenia, brak wykładni pojęcia "zagadnienie wstępne" i brak wyjaśnienia czy i dlaczego takie zagadnienie miałoby wystąpić. Zarzuciła także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z akt postępowania nie wynika, że zagadnienie wstępne wystąpiło oraz, że między prowadzeniem postępowania a okolicznością uznaną przez organ za takie zagadnienie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy uzasadniający zawieszenie postępowania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na wstępie wyjaśniło co należy rozumieć pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" i podało, że mogą nim być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Natomiast "konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez innych organ lub sąd" należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie Prokuratury Rejonowej w [...] prowadzącej dochodzenie w sprawie poświadczenia nieprawdy w decyzji administracyjnej nr [...] będzie miało prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia nie tylko co do oceny prawidłowości materiału dowodowego, ale także dla prawidłowości wydania samej decyzji. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A Sp. z o.o. w [...] – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. A. T. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia SKO z [...] kwietnia 2015 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania podczas, gdy nie zaistniało zagadnienie wstępne, które uzasadniłoby zawieszenie postepowania; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie podstawy prawnej zawieszenia postępowania, czy i dlaczego zagadnienie wstępne miałoby wystąpić w prowadzonym postępowaniu oraz jaki miałby być związek przyczynowy między rozpatrzeniem sprawy w postępowaniu zwykłym i wydaniem decyzji a rozstrzygnięciem postępowania w przedmiocie poświadczenia nieprawdy w zaskarżonej decyzji; - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, że wystąpiło zagadnienie wstępne; - art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie przez organy na podstawie przepisów prawa oraz art. 8 K.p.a. poprzez nie działanie w sposób pogłębiający zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej. W rozwinięciu ww. zarzutów skarżąca Spółka wywiodła, że w jej ocenie prowadzenie dochodzenia w sprawie poświadczenia nieprawdy w decyzji administracyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie oceny prawidłowości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (tu postanowienie). Oznacza to, że w postępowaniu – sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd, jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. poz. 270 ze zm. – zwana dalej "P.p.s.a.") nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postępowania w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego koniecznością usunięcia tego postanowienia z obrotu prawnego, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawieszające postępowanie odwoławcze w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego w sprawie poświadczenia nieprawdy w decyzji administracyjnej. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia orzekający w sprawie organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks postępowania administracyjnego nie określa jej charakteru, niemniej z ugruntowanego w tym zakresie stanowiska judykatury wynika, że skoro istota zawieszenia postępowania polega na tamowaniu biegu postępowania administracyjnego opóźniającego wydanie decyzji, to związek między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy musi być bezpośredni. Zasadą przyjętą w judykaturze jest, że istnienie zagadnienia wstępnego przesądzają przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej i w tych przepisach należy jej poszukiwać, choć nie można wykluczyć, że także przepisy prawa procesowego będą wyznaczać wyłączną podstawę zależności określonej art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. /tak wyrok NSA z dnia 22 października 1991 r., ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21/. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeśli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowiło podstawę do rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku w sprawie administracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna), czyli sytuacja, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które ujawniło się w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, a tym samym uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez "zagadnienie wstępne" w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. II OSK 792/07, LEX nr 486052). Przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu jest istnienie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia miałoby zależeć rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn.: Budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nr [...] na działce nr ewid. 1531/1 obr. [...] dla A Sp. z o.o. w [...] Po wniesieniu odwołania od tej decyzji przez Stowarzyszenie [...] w [...], w którym zawarto zarzut naruszenia art. 271 § 1 Kodeksu karnego a mianowicie poświadczenia nieprawdy w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło wiadomość, że w dniu [...] marca 2015 r. wszczęte zostało dochodzenie w sprawie poświadczenia nieprawdy w dniu [...] września 2014 r. w Ł. przez Zastępcę Wójta Gminy [...] H. S. w powyżej opisanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tych okolicznościach Kolegium postanowiło zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Kolegium uznało, że sprawa ta stanowi zagadnienie wstępne, uniemożliwiające rozpatrzenie merytoryczne sprawy. Wyjaśniło, że rozstrzygnięcie powyższej kwestii będzie miało znaczenie dla rozstrzygnięcia nie tylko co do oceny prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego (a takie zarzuty zostały podniesione w odwołaniu), ale także dla prawidłowości wydania samej decyzji. Strona skarżąca stanęła natomiast na stanowisku, że prowadzenie dochodzenia w sprawie poświadczenia nieprawdy w decyzji administracyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego, które miałoby uzasadniać zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko skarżącej jest nieprawidłowe. Jak już wyjaśniono zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przypomnieć raz jeszcze wypada, że zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w cytowanym przepisie jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć wstępne "zagadnienie prawne", a nie spór co do faktu. Podkreśla się, że nie chodzi tu o wyjaśnienie istotnych nawet wątpliwości prawnych, lecz o wydanie orzeczenia rozstrzygającego kwestię prawną (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt I GSK 2356/05). Zagadnienie wstępne dotyczy wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej w ogóle rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 831/11). W ocenie Sądu prowadzone postępowanie karne było wystarczającym powodem do tego by zawiesić postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podniesiony w odwołaniu zarzut poświadczenia nieprawdy w treści decyzji przez zastępcę Wójta Gminy [...] – H. S. poprzez podanie zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych dla każdej z anten z osobna, pomimo że EIRP (energia anten) trzech anten na danym sektorze jest wspólna, nie podanie błędu metody obliczeniowej oraz nie uwzględnienie zjawiska odbić w terenie, a tym samym prawomocne rozstrzygnięcie czy doszło do popełnienia przez funkcjonariusza publicznego zarzucanego przestępstwa, stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest wydanie ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ewentualne ustalenie, że doszło do popełniania ww. przestępstwa oznaczałoby, że w kwestionowanej decyzji poświadczono okoliczność mającą znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Zakwestionowanie prawidłowości zebranego materiału dowodowego jak i prawidłowości dokonanej oceny zebranych dowodów spowodowałoby, że decyzja ustalająca lokalizacje inwestycji celu publicznego, nie mogłaby ostać się w obrocie prawnym. Słusznie zauważyło Kolegium, że okoliczność, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.) oraz, że decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.), stanowią przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Tym samym jako zasadne należy uznać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Niewątpliwie bowiem, stwierdzenie fałszu dowodów i przestępstwa stanowi zagadnienie wstępne dla dalszego prowadzenia sprawy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi orzekający w sprawę organ nie naruszył przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżone postanowienie znajduje uzasadnienie w unormowaniu zawartym w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.