II OSK 1857/16

Dnia 19 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1177/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 30 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 23 kwietnia 2015 r. nr ..., 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/rz 1177/15, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. (dalej skarżąca spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 30 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z 23 kwietnia 2015 r., nr ... zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy L. z 10 września 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: Budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. o nr ... na działce nr ewid. ... obr. ... A. Po wniesieniu odwołania od tej decyzji przez S. "P." w R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło wiadomość, że 2 marca 2015 r. wszczęte zostało dochodzenie w sprawie poświadczenia nieprawdy przez Zastępcę Wójta Gminy L. H. S. w powyżej opisanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., w związku z informacją o wszczęciu przez Prokuraturę Rejonową w R. dochodzenia w sprawie poświadczenia nieprawdy w ww. decyzji administracyjnej z 10 września 2014 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej Kpa) zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego w sprawie poświadczenia nieprawdy. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z 30 czerwca 2015 r. nr ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie Prokuratury Rejonowej w R. prowadzącej dochodzenie w sprawie poświadczenia nieprawdy w decyzji organu I instancji będzie miało prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia nie tylko co do oceny prawidłowości materiału dowodowego, ale także dla prawidłowości wydania samej decyzji. Skarżąca spółka wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, art. 97 § 1 pkt 4 Kpa; art. 6 Kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 8 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem z 12 kwietnia 2016 r. powyższą skargę oddalił. W ocenie Sądu I instancji prowadzone postępowanie karne było wystarczającym powodem do tego by zawiesić postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podniesiony w odwołaniu zarzut poświadczenia nieprawdy w treści decyzji przez zastępcę Wójta Gminy L., a tym samym prawomocne rozstrzygnięcie czy doszło do popełnienia przez funkcjonariusza publicznego zarzucanego przestępstwa, stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest wydanie ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ewentualne ustalenie, że doszło do popełniania ww. przestępstwa oznaczałoby, że w kwestionowanej decyzji poświadczono okoliczność mającą znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Zakwestionowanie prawidłowości zebranego materiału dowodowego jak i prawidłowości dokonanej oceny zebranych dowodów spowodowałoby, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego, nie mogłaby ostać się w obrocie prawnym. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania: 1) art. 151 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi związane z nieprawidłowym przeprowadzeniem kontroli sądowej działalności organów administracji publicznej, w tym wypadku zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie tego organu o zawieszeniu postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy przy ich wydaniu naruszono art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3, art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 Prawa i ustroju sądów administracyjnych oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3, art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, poprzez niezastosowanie tego pierwszego przepisu i niewłaściwe zastosowanie dwóch kolejnych przepisów wynikające z nieprawidłowego przyjęcia, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania było prawidłowe i nie naruszało wyżej wspomnianych przepisów postępowania administracyjnego, ewentualnie ich naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy; 3) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu dlaczego Sąd I instancji uznał, że wszczęcie dochodzenia w przedmiocie poświadczenia nieprawdy w decyzji lokalizacyjnej stanowi zagadnienie wstępne, jaką kwestię prawną niezbędną dla rozstrzygnięcia odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przesądzi ewentualny wyrok w sprawie karnej, o ile kiedykolwiek w tym postępowaniu jakikolwiek wyrok zostanie wydany. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Natomiast zasadne okazały się dwa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób oczywisty naruszył bowiem przywołane w nich przepisy, wypaczając jednocześnie sens art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Wskazać należy, że rozstrzygnięcie postępowania karnego, w tym przypadku dochodzenia w przedmiocie poświadczenia nieprawdy w treści decyzji organu I instancji nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zagadnienie wstępnym jest kwestia, która musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11). Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ, zagadnienie wstępne ma charakter materialnoprawny; przedmiotem takiego zagadnienia nie mogą być zaś ustalenia faktyczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie taka zależność absolutnie nie występuje. Przedmiotem rozpoznania sprawy przed Kolegium, w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), było rozpoznanie sprawy lokalizacyjnej i ocena czy dopuszczalne jest ustalenie wnioskowanej lokalizacji celu publicznego, a nie zajmowanie się tym, określona interpretacja przepisów przez organ I instancji nosi znamiona poświadczenia nieprawdy. Nie było jakichkolwiek przeszkód, aby rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, dokonując własnej wykładni przepisów istotnych dla sprawy. Z tych względów konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również wydanych z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postanowień SKO w R., celem merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.