II SAB/Wa 1069/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Przewodniczącego Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. przesłanym drogą elektroniczną K. S. zwróciła się do Przewodniczącego Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie w formie elektronicznej na wskazany adres, następującej informacji w postaci obrazu/grafiki: 1. skanów prawomocnych regulaminów rady rodziców SP [...] obowiązujących w latach 2009 – 2014; 2. kompletu skanów prawomocnych uchwał rady rodziców SP [...] podjętych w latach 2009 – 2014 (do [...] października włącznie); 3. kompletu skanów prawomocnych uchwał prezydium rady rodziców SP [...] podjętych w latach 2009 – 2015 (do [...].08.2015 r. włącznie) oraz pozostałych dokumentów sporządzonych przez to Prezydium w formie pisemnej w tym okresie. W skardze z dnia 4 września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. S. zarzuciła Przewodniczącemu Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W. bezczynność poprzez nieudzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie z powyższego wniosku i wniosła o zobowiązanie Przewodniczącego Rady Rodziców Szkoły, jako organu wewnętrznego samorządowej jednostki organizacyjnej właściwemu na podstawie § 51, w szczególności ust. 1 lit. b, c, f oraz g statutu Szkoły nr [...] wydanego na podstawie ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61 poz.624), do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia wniosku temu organowi oraz o zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że do dnia złożenia skargi, Przewodniczący Rady Rodziców nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym świadomie naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę K. J. sprawujący funkcję Przewodniczącego Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W. wniósł o odrzucenie skargi i w uzasadnieniu podał, że Przewodniczący Rady Rodziców jest wewnętrznym organem samorządowej jednostki organizacyjnej, tj. Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W. Rada Rodziców jest społecznym organem w systemie oświaty, a nie organem samorządowej jednostki organizacyjnej. Rada Rodziców nie jest także organem administracji zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ani tym bardziej upoważnionym do wydawania decyzji administracyjnych odmawiających udostępnienia informacji. Ustawa o systemie oświaty przypisuje Radzie Rodziców określone kompetencje, z których nie wynikają obowiązki związane z udostępnianiem informacji w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organem zobowiązanym do udostępnienia informacji nie jest też Przewodniczący Rady Rodziców. Z § 13 Regulaminu Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] wynika, że organami Rady Rodziców są: Zebranie Rady Rodziców, Prezydium Rady Rodziców i Komisja Rewizyjna. Zadania Przewodniczącego Prezydium Rady Rodziców określa § 23 Regulaminu. Z jego treści również nie wynikają kompetencje do dokonania czynności, jakich domaga się skarżąca. Jego stanowisko potwierdza postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/OP 268/13 w uzasadnieniu którego wskazano, że: "Przepisy statuują radę rodziców jako społeczny organ wewnętrzny szkoły. Rada rodziców nie podlega kontroli lub nadzorowi władzy publicznej ani wpisowi do określonego rejestru. Brak jest także przepisów określających zakres praw i obowiązków rady rodziców, a stanowiących o jej organizacyjnej odrębności i samodzielności. Rada rodziców nie jest przy tym organizacją społeczną, nie jest też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, gdyż przepisy prawa nie dopuszczają możliwości nałożenia na radę rodziców obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do niej nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tych względów rada rodziców nie posiada wspomnianej zdolności sądowej. Nie jest zatem podmiotem mającym zdolność występowania przed sądem administracyjnym." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem wobec treści wniosku K. S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji w postaci obrazu/grafiki: 1. skanów prawomocnych regulaminów rady rodziców SP [...] obowiązujących w latach 2009 – 2014; 2. kompletu skanów prawomocnych uchwał rady rodziców SP [...] podjętych w latach 2009 – 2014 (do [...] października włącznie); 3. kompletu skanów prawomocnych uchwał prezydium rady rodziców SP [...] podjętych w latach 2009 – 2015 (do [...].08.2015 r. włącznie) oraz pozostałych dokumentów sporządzonych przez to Prezydium w formie pisemnej w tym okresie, spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do powyższego wniosku. Z tego mianowicie powodu, że prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). W tym miejscu stwierdzić również należy, że stosownie do treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów, a zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy, rada rodziców może występować do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki (rady pedagogicznej, rady szkoły lub placówki), organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki, zaś w myśl ust. 2 tegoż przepisu, do kompetencji rady rodziców, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, należy: 1) uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną: a) programu wychowawczego szkoły obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze wychowawczym skierowane do uczniów, realizowanego przez nauczycieli, b) programu profilaktyki dostosowanego do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmującego wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym skierowane do uczniów, nauczycieli i rodziców; 2) opiniowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 34 ust. 2; 3) opiniowanie projektu planu finansowego składanego przez dyrektora szkoły. Natomiast zgodnie z ust. 8, w celu wspierania działalności statutowej szkoły lub placówki, rada rodziców może gromadzić fundusze z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł. Zasady wydatkowania funduszy rady rodziców określa regulamin, o którym mowa w art. 53 ust. 4. Dodać również trzeba, że na tle powyższej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1180/08 wyjaśnił, że dyrektor szkoły publicznej jest on organem administracji szkolnej. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 248/12 dowodząc, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Sąd zwrócił uwagę również, że szkoła publiczna jest zakładem administracyjnym, a więc podmiotem składającym się z wyodrębnionego majątku oraz osób, które przy użyciu tego majątku świadczą usługi oświaty, który to zakład zostaje utworzony na podstawie ustawy w celu realizacji zadań publicznych przy wykorzystaniu tzw. władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakład. Jak wskazano, władztwo zakładowe jest częścią władztwa państwowego, przekazaną w drodze ustawy organom danego zakładu publicznego. Płynie stąd wniosek, że organy te są uprawnione do podejmowania konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Zatem uregulowania zawarte w aktach wewnątrzzakładowych wiążą użytkowników zakładu, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na podstawie których zostały podjęte (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 2521/00). Władztwo zakładowe, jakimi dysponują szkoły publiczne uprawnia je do kształtowania w sposób jednostronny i władczy sytuacji prawnej użytkowników, na których rzecz usługi oświatowe są świadczone. Za przyznaniem dyrektorowi szkoły publicznej statusu organu administracji publicznej przemawia przyznanie mu szeregu kompetencji określonych w art. 39 ustawy o systemie oświaty, w tym upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o skreśleniu ucznia z listy uczniów czy na podstawie art. 9b ust.4 pkt.1 i art. 9 ust.6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) o nadaniu stopnia awansu zawodowego i odmowy jego nadania. Natomiast Przewodniczący Rady Rodziców nie dość, że nie jest organem Rady Rodziców, bowiem w myśl § 13 Regulaminu Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W. są nimi: Zebranie Rady Rodziców, Prezydium Rady Rodziców i Komisja Rewizyjna, to ponadto nie ma uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych, w tym o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast mocą § 23 regulaminu kieruje on całokształtem prac Rady Rodziców, dokonuje podziału zadań i obowiązków wobec pozostałych członków Prezydium (z zastrzeżeniem § 21), przedstawia opinie i postulaty Rady wobec Dyrekcji Szkoły i Rady Pedagogicznej oraz pozostałych członków Rady Rodziców oraz w imieniu Rady Rodziców podpisuje pisma i zaproszenia do udziału w Zebraniu Rady. Zatem powyższe przepisy statuują radę rodziców jako społeczny organ wewnętrzny szkoły, nie podlegający kontroli lub nadzorowi władzy publicznej ani wpisowi do określonego rejestru. Brak jest także przepisów określających zakres praw i obowiązków rady rodziców, a stanowiących o jej organizacyjnej odrębności i samodzielności. Rada rodziców nie jest przy tym organizacją społeczną; nie jest też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, gdyż przepisy prawa nie dopuszczają możliwości nałożenia na radę rodziców obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do niej nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższego nie została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na koniec zaś stwierdzić należy, że nie sposób odnieść się podniesionego w skardze § 51 ust. 1 lit. b, c, f oraz g statutu szkoły, bowiem przepis ów nie istnieje w powyższym akcie prawnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.