I OSK 1180/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA : Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 382/08 w sprawie ze skargi A. F. na akt Komisji Konkursowej powołanej przez Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr 1 w W. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 382/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. F. na akt Komisji Konkursowej powołanej przez Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr [...] w W. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: pismem z dnia [...] czerwca 2007r. Przewodnicząca Komisji Konkursowej poinformowała skarżącego A. F. o niedopuszczeniu go do dalszego postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Gimnazjum Nr [...] w W.. Jako powód niedopuszczenia wskazano niespełnienie warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie oraz rozporządzeniu MENiS z dnia 6 maja 2003r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. nr 89, poz. 826 z późn. zm). Pismem z dnia [...] czerwca 2007r. A. F. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. z wnioskiem o unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr [...] w W. i zarządzenie przeprowadzenia ponownego konkursu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. uznał przedmiotową skargę za bezzasadną. Od wskazanego wyżej stanowiska Burmistrza skarżący A. F. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Pismem z dnia [...] października 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie poinformowało skarżącego o niedopuszczalności wniesienia przez niego odwołania w tym trybie. Wskazało także na możliwość odwołania poprzez wniesienie przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego lub powództwa do sądu pracy. Pismem z dnia [...] grudnia 2007r. A. F. wezwał Burmistrza Miasta i Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie nieprawidłowości przeprowadzonego konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr [...] w W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora. W decyzji pouczono także skarżącego o sposobie i terminie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Od powyższej decyzji A. F. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, wskazując w pouczeniu, że skarżącemu przysługuje możliwość odwołania do właściwego miejscowo sądu powszechnego, bądź do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W dniu 18 lutego 2008r. skarżący złożył za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. F. na akt Komisji Konkursowej powołanej przez Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 2007 r., wskazując, że czynności komisji konkursowej nie są objęte katalogiem spraw z zakresu administracji publicznej, przekazanych przez art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozstrzygania sądom Administracyjnym. Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/06, Sąd pierwszej instancji wskazał, że pozycję prawną Komisji Konkursowej wyznaczają jej zadania, które sprowadzają się do funkcji doradczej dla organu administracji przy wyborze odpowiedniego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Komisja Konkursowa nie ma więc, w ocenie Sądu, charakteru organu administracji publicznej ani w znaczeniu ustrojowym, ani w znaczeniu funkcjonalnym. Przepisy upoważniające ją do działania nie dają jej takiej pozycji, ani kompetencji i nie wyposażają jej w uprawnienia władcze. Dlatego też, zdaniem Sądu, podejmowane przez Komisję Konkursową czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. F. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Burmistrza Miasta i Gminy W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, 2) art. 134 § 1 tej ustawy polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano między innymi, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest naruszenie prawa przy przeprowadzaniu konkursu, polegające na nieuzasadnionym wykluczeniu skarżącego z postępowania konkursowego oraz nieuzasadnionym dopuszczaniu do dalszego udziału w konkursie innej kandydatki, co nie może być utożsamiane li tylko z pismem Komisji Konkursowej, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, który zdaniem skarżącego dokonał dowolnej interpretacji tak, jakby złożył on skargę na decyzję Komisji Konkursowej. Takie rozumienie prowadzi, zdaniem skarżącego, do nietrafnego wniosku, że przedmiot skargi pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Skarżący podniósł także, iż odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie złożył wskutek błędnego pouczenia znajdującego się w decyzji, wskazując jednocześnie, że zakres odwołania i skargi był tożsamy, to jest obejmował obok nieprawidłowych czynności Komisji Konkursowej także skargę na stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy W., polegające na odmowie unieważnienia rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie naruszenia przepisów prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W niniejszej spawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, czego jednak Sąd pierwszej instancji nie uczynił w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 291). W niniejszym przypadku należy dojść do wniosku, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę A. F., nie dokonał czynności, ani ustaleń o których mowa powyżej, za to przedwcześnie stwierdził, że niniejsza sprawa nie spełnia przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, więc nie należy do kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można bowiem przyjąć, że zarówno wynik konkursu, jak i odmowa jego unieważnienia, dotyczą wyłącznie czynności z zakresu prawa pracy, związanych z powierzeniem stanowiska przez organ reprezentujący pracodawcę. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że istnieją kwestie tak zwanego pogranicza, kiedy jednocześnie mamy do czynienia ze sprawą z zakresu prawa pracy, a jednocześnie powstaje wątpliwość, czy nie ma ona charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Przykładem kontrowersji w tym względzie były sprawy odwoływania dyrektorów szkół samorządowych. Istota problemu sprowadzała się do tego, czy odwołanie dyrektora przez organ prowadzący szkołę mogło być kwestionowane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, czy także w innych postępowaniach objętych kognicją sądów administracyjnych. Nie negując poglądu, że naruszenie zasad odwołania dyrektora szkoły może być kontrolowane przez sąd powszechny, powstało zagadnienie, czy akt odwołania podlega także kontroli właściwej dla organów samorządu terytorialnego określonej w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a obecnie również w innych ustawach samorządowych. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996r OPS 6/96 ONSA 1997r z. 2 poz. 48 przyjęte zostało stanowisko, że odwołanie dyrektora szkoły publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, choć wywiera pewne skutki w sferze prawa pracy. Konsekwencją takiego poglądu jest zagadnienie wzajemnej relacji między postępowaniem sądowoadministracyjnym a postępowaniem przed sądem powszechnym w sprawie roszczeń odwołanego dyrektora. Spory o roszczenia ze stosunków pracy nauczycieli, niezależnie od formy nawiązania stosunków pracy rozpatrywane są przez sądy pracy. Nie dotyczy to jednak wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organ prowadzący szkołę. Organ ten jest organem administracji publicznej i pomimo że jego rozstrzygnięcia oddziaływują na treść stosunku pracy, to jednak są rozstrzygnięciami o charakterze administracyjnym. Jednocześnie są one, jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 lutego 1998r I PKN 531/97, OSNAPiUS 1999r nr 2 poz.56 "aktem prawa pracy, a ściślej mówiąc oświadczeniem woli pracodawcy kształtującym stosunek pracy." Podobnie wygląda sytuacja w przypadku powołania nauczyciela na stanowisko dyrektora szkoły i placówki na podstawie art. 36 a ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (Dz. U 2004r Nr 256 ,poz.2512 ze zm.) Powierzenie takiego stanowiska następuje w stosunku do kandydata wyłonionego w drodze konkursu. W odniesieniu do szkół samorządowych zasady przeprowadzania konkursu regulowało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003r w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. 2003r Nr 189 poz.1855). W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie była wyłącznie czynność z zakresu prawa pracy. Skarżący nie uczynił bowiem przedmiotem skargi tylko postanowienia o odmowie powołania go na stanowisko dyrektora, lecz wynik komisji konkursowej, o którego unieważnienie wystąpił i odmowę jego unieważnienia. Nie można zaś przyjąć, że przedmiotowa sprawa należy do zakresu prawa pracy, zaskarżone skargą akty nie prowadzą bowiem wprost do powstania, ukształtowania lub rozwiązania stosunku pracowniczego, natomiast mieszczą się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Są bowiem podejmowane przez komisję konkursową reprezentującą organ administracji publicznej działającą w ramach swoich kompetencji w zakresie administracji szkolnej, oraz przez organ administracji gminnej, który oceniał prawidłowość konkursu. Jednocześnie należy podkreślić, że w dotychczasowym orzecznictwie nie budził wątpliwości fakt, iż sądy administracyjne upoważnione są do badania zgodności z prawem wyników konkursu, a postępowanie konkursowe zmierzające np. do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002r sygn. akt II S.A. 2629/01 czy wyrok NSA dnia 31 sierpnia 2004r sygn. akt OSK 460/04/. Orzeczenia te zapadły co prawda na podstawie ustawy o służbie cywilnej, jednak przedmiotowa regulacja w stosunku do dyrektorów szkół nie stanowi w tym zakresie odmiennych rozwiązań. Jak bowiem podkreślił Sąd Najwyższy w swoim postanowieniu z dnia 13 stycznia 2000r sygn. akt III RN 123/99 OSNP 2000r nr 21 poz.779 " Czynności urzędowe, podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej samorządowej sprawowanej przez organy gminy....i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.." Należy jednak podkreślić, że w tej mierze nie było jednolitości w orzecznictwie Sądu Najwyższego, bowiem odrębne stanowisko zajął on w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001r sygn. akt III RN 123/01, OSNP 2002r nr 12 poz. 282. Sąd orzekający w niniejszym składzie uznał, że powierzenie funkcji dyrektora szkoły nie wiąże się tylko z uprawnieniami pracowniczymi, ale mieści się także w zakresie administracji publicznej. Dyrektor szkoły publicznej stanowi bowiem organ administracji szkolnej, któremu przysługuje szereg kompetencji z tego zakresu określonych w art.39 ustawy o systemie oświaty, w tym upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art.39 ust.2 ustawy. W przypadku powierzenia funkcji dyrektora szkoły publicznej akt taki poprzedzony jest aktami i czynnościami z zakresu administracji publicznej w tym aktem komisji konkursowej, bądź wynikającym z powoływanego wyżej rozporządzenia aktem unieważnienia wyniku komisji konkursowej (§8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23 października 2003r.) W przedmiotowej sprawie należy więc odróżnić właściwość sądów pracy w sprawach o roszczenia ze stosunku pracy a kontrolę legalności aktów publicznoprawnych jakimi są między innymi wyniki komisji konkursowej. Stąd odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył 3 § 2 pkt 4 ustawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.