IV SA/Wa 75/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 roku nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], wymierzające Prezydentowi Miasta M. karę pieniężną w wysokości 1 000 zł. za wydanie decyzji z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia wraz skrzynkami gazomierzowymi na poszczególnych nieruchomościach przewidzianych do zasilania z tego odcinka sieci gazowej, którego trasa planowana jest przez działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] (obręb [...]) położone w M. przy ul. [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wojewoda [...] dokonując kontroli rejestru wydanych przez Prezydenta Miasta M. decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przekazanego pismem z dnia 8 października 2010 r. znak: [...] przez Prezydenta Miasta M. za III kwartał 2010 r. stwierdził, iż przedstawione dane, związane z wydaniem decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanej wyżej inwestycji wskazują na możliwe przekroczenie, wynikającego z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Wojewoda [...] ustalił, iż wniosek inwestora wpłynął do Prezydenta Miasta M. w dniu 2 kwietnia 2007 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane w dniu 6 kwietnia 2007 r. Wojewoda [...] wskazał, że Prezydent Miasta M. przekazał inwestorom kopię pism z uwagami dotyczącymi planowanej inwestycji (sprzeciwy stron), jakie wpłynęły do Urzędu Miasta na etapie wszczęcia postępowania w dniu 25 lipca 2007 r., na które inwestorzy nie odpowiedzieli, natomiast w dniu 21 września 2010 r. złożyli do Urzędu Miasta wniosek o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] września 2010 r. Prezydent Miasta M., po rozpatrzeniu ww wniosku F. Sp.j., "K." [...] oraz W. (inwestorów), wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww inwestycji celu publicznego. Organ I instancji podniósł, iż w okresie od dnia 25 lipca 2007 r. do dnia 21 września 2010 r. Prezydent Miasta M. nie podjął żadnych działań w sprawie, co świadczyło o jego bezczynności. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszym postępowaniu od dnia wejścia w życie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotyczącym wymierzania kar za nieterminowe wydawanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - tj. od 17 lipca 2010 r. (początek biegu terminu) do dnia [...] września 2010 r. (dzień wydania decyzji) minęło 68 dni. Mając na względzie art. 57 § 4 k.p.a., za ostatni dzień terminu 65-dniowego uznał poniedziałek - 20 września 2010 r. Uwzględniając dokonane wyliczenia i odliczenia stwierdził, iż Prezydent Miasta M. wydał przedmiotową decyzję (o umorzeniu postępowania) w terminie 67 dni ( 68-1 = 67). W związku z powyższym przekroczył ustawowy termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a opóźnienie w wydaniu decyzji wyniosło 2 dni ( 67 - 65 = 2). Zatem, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], nałożył na Prezydenta Miasta M. karę pieniężną w wysokości 1 000 zł. za wydanie ww. decyzji z naruszeniem terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 17 lipca 2014 r., znak: [...], Prezydent Miasta M. złożył zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego. W swoim zażaleniu Prezydent Miasta M. zarzucił Wojewodzie [...] błędne obliczenie okresu, jaki minął od dnia wejścia w życie znowelizowanego przepisu art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do dnia wydania decyzji o umorzeniu postępowania lokalizacyjnego. W ocenie Prezydenta Miasta M. termin wydania przedmiotowej decyzji (o umorzeniu postępowania) należało liczyć od dnia 21 września 2010 r., tj. od dnia wpływu do Urzędu Miejskiego w M. wniosku o umorzenie postępowania, do dnia 22 września 2010 r., tj. do dnia wydania decyzji. Nadto w uzasadnieniu zażalenia Skarżący wyjaśnił, że do organu wpłynęły protesty stron postępowania odnośnie planowanej inwestycji. Ww. protesty zostały przekazane inwestorowi, celem zajęcia stanowiska. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, odliczeniu od 65-dniowego terminu powinien podlegać okres przeznaczony na poinformowanie inwestora o zastrzeżeniach dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji wniesionych przez strony postępowania, wraz z okresem oczekiwania na ustosunkowanie się przez inwestora do ww. uwag. Prezydent Miasta M. wskazał, że nie mógł określić terminu, w jakim inwestor winien ustosunkować się do protestów stron postępowania, jednakże monitorował działania podejmowane przez wnioskodawcę uczestnicząc w stosownych spotkaniach. Wyjaśnił, że nie dokonywał pisemnej rejestracji ww. spotkań, bowiem znaczenie dla sprawy mógłby mieć dopiero ich efekt końcowy, czyli pisemne stanowisko inwestora w sprawie zgłoszonych przez strony postępowania zastrzeżeń, a takowe stanowisko - jak wskazał, zostało wyrażone dopiero we wniosku z dnia 3 września 2010 r. o umorzenie postępowania, który wpłynął do Urzędu Miejskiego w M. w dniu 21 września 2010 r. Rozpoznając wniesione zażalenie Minister wydał zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...], w uzasadnieniu której min. podniósł, iż w jego ocenie, okres od dnia 3 kwietnia 2007 r. do dnia 17 lipca 2010 r., tj. okres 1202 dni, podlega wyłączeniu spod oceny organu wymierzającego przedmiotową karę pieniężną, bowiem w okresie tym nie obowiązywał przepis przewidujący karę finansową za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej. Minister stwierdził, że w okresie podlegającym ocenie organu (tj. w okresie od dnia 18 lipca 2010 r. do dnia [...] września 2010 r.) nie zaistniały żadne czynności ani zdarzenia, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po arytmetycznym odliczeniu od ww. czasu trwania przedmiotowego postępowania, tj. od 1269 dni - 1202 dni, w których nie obowiązywał jeszcze ww przepis przewidujący karę finansową za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej, otrzymuje się rzeczywisty okres zwłoki w wydaniu decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 dni wskazanych przez ustawodawcę, która - jak prawidłowo ustalił organ I instancji - wynosi 2 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi Miasta M. kary pieniężnej w wysokości 1000 zł. Minister jednak wskazał, iż jakkolwiek organ I instancji prawidłowo ustalił wymiar zwłoki Prezydenta Miasta M. w wydaniu "przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej" (decyzji o umorzeniu postępowania), to jednak, w ocenie organu II instancji, błędnie przyjął, iż początkiem okresu podlegającego ocenie organu jest dzień 17 lipca 2010 r. gdyż należało uznać, że ocenie podlega okres od dnia 18 lipca 2010 r. do dnia wydania "przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej". Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego zawartej w ww zażaleniu, w ocenie Ministra niezasadny był zarzut, iż termin wydania decyzji w przedmiotowej sprawie należało liczyć od dnia 21 września 2010 r., tj. od dnia, w którym do Urzędu Miasta M. wpłynęło pismo wnioskodawcy z wnioskiem o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołując się na treść przepisu art. 51 ust. 2 cyt. ustawy Minister wskazał, że wniosek o umorzenie postępowania stanowi jedynie pismo strony złożone w toku już prowadzonego postępowania lokalizacyjnego, a nie wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ww ustawy wobec czego jego złożenie pozostaje bez wpływu na początek biegu terminu na wydanie omawianej decyzji. Reasumując Minister Infrastruktury i Rozwoju podniósł, iż z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie bezspornie wynika, że pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne zachodziły znaczne okresy bezczynności, które przyczyniły się do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania. Skarżący, po dniu przekazania inwestorowi uwag stron postępowania, czyli po dniu 25 lipca 2007 r. aż do dnia wydania decyzji o umorzeniu postępowania lokalizacyjnego tj. do dnia 22 września 2010 r., zaprzestał dokonywania jakichkolwiek czynności. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta M. zarzucając błędną kwalifikację wydanej decyzji o umorzeniu postępowania, jako decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, czyli decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, gdy tymczasem decyzja o umorzeniu postępowania w związku z rezygnacją przez inwestorów z realizacji inwestycji celu publicznego, taką decyzją nie jest. Ponadto Prezydent zarzucił błędne obliczenie okresu jaki minął od dnia wejścia w życie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. 17 lipca 2010 r.) do dnia wydania decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Wskazał również na całkowite pominięcie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju faktu, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga wystąpienia stron, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, a więc termin wydania takiej decyzji należy liczyć od dnia 21 września 2010 r. do dnia 22 września 2010 r., czyli jeden dzień. Decyzja ta stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie, że w związku z rezygnacją inwestora z realizacji inwestycji, postępowanie ulega zakończeniu. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] oraz umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy, doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewody [...] narusza przepisy prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym: 1. W sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do: 1) inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa; 2) inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta; 3) inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych - wojewoda. 2. W przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. 2a. Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ust. 2 jest wojewoda. 2b. Karę pieniężną uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 2. W przypadku nieuiszczenia kary pieniężnej, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 2c. Do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. 3. W przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast. Regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane" (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c ww. ustawy można posiłkować się orzecznictwem sądowo - administracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie ww. aktu prawnego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675, z póżn. zm.), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazanej powyżej regulacji czytamy, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w Prawie budowlanym, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego". Zakreślony przez ustawodawcę w art. 51 ust. 2, 2b i 2c ww ustawy 65-dniowy termin dla rozpoznania wniosku o wydanie stosownej decyzji umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi. Zasadą jest, że organ nie może przekroczyć terminu 65 dni liczonego od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a określone w powołanym przepisie zdarzenia prawne i czynności, tylko na zasadzie wyjątku, nie podlegają wliczeniu w ten 65-dniowy termin. Są to okresy, w których braki formalne jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie (ust. 2c.). Przepis ten zatem powinien mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy organ właściwy do wydania wnioskowanej decyzji, dysponując kompletnymi dokumanetnami pozostaje w bezczynności bez żadnego uzasadnienia (WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1412/05, niepubl. dot. art. 35 p. budowlanego). W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia wraz skrzynkami gazomierzowymi na poszczególnych nieruchomościach przewidzianych do zasilania z tego odcinka sieci gazowej, którego trasa planowana jest przez działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] (obręb [...]) położone w M. przy ul. [...]. Decyzja jednak co do meritum nie została wydana z uwagi na cofnięcie przez inwestora wniosku. Wydanie przez organ, w przypadku cofnięcia wniosku przez inwestora, decyzji o umorzeniu postępowania, nawet w sytuacji przekroczenia ustawowego 65-dniowego terminu liczonego od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji merytorycznej, dotyczącej ustalenia bądź nie inwestycji celu publicznego, zdaniem Sądu, nie może uzasadniać wymierzenia organowi kary pieniężnej przewidzianej art. 51 cyt. ustawy. Termin wynikający z art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem terminem do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego czyli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (decyzji o ustaleniu lub o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), a jaką decyzja o umorzeniu postępowania nie jest. Instytucja wymierzania kar przewidziana w powyższym przepisie art. 51, w założeniu ma dyscyplinować organy administracji publicznej do podejmowania decyzji we wnioskowanym przedmiocie w zakreślonym terminie. Powyższa regulacja stanowi oczywistą sankcję za opieszałość organów gdyż opóźnienia w wydawaniu tych decyzji rodzą negatywne skutki dla ogółu społeczeństwa z uwagi na charakter decyzji wydawanych dla inwestycji celu publicznego. Z uwagi na okoliczność, iż w niniejszej sprawie nie miała zastosowania regulacja prawna zawarta w ww przepisie art. 51 art. 51 ust. 2, 2b i 2c, Sąd nie ustosunkował się do pozostałych zarzutów skargi dotyczącego błędnego ustalenia przez organy okresu zwłoki. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak sentencji wyroku.