I SA/Wa 2230/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. W. z dnia [...] listopada 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia [...] października 2015 r., [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], którą ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m² w udziale [...] części położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] na rzecz L. P. w udziale [...] części i Z. E. W. w udziale [...] części, ustanowiono czynsz symboliczny, a także odmówiono przyznania L. P. i Z. E. W. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] ² w udziale [...] położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...], utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 16 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 cyt. dekretu przeszedł na własność gminy [...], a od 1950 roku – z chwilą likwidacji gmin – na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt stał się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy – Gminy [...]. Kolejno – zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 – z późn. zm.) – grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Miasta [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotychczasowi właściciele gruntu, prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa ich reprezentujące – uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatę symboliczną. Gmina zobowiązana była do uwzględnienia zgłoszonych wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów dało się pogodzić z ich przeznaczeniem według planu zabudowania. Objęcie w posiadanie gruntu położonego w W. przy ul. [...] przez gminę miasta W. w trybie dekretu nastąpiło z dniem 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego miasta W. Termin składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) mijał dnia 16 lutego 1949 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] czerwca 1990 r. wynika, iż prawo własności co do nieruchomości figurującej w wykazie hipotecznym pod nazwą "W mieście W. przy ulicy [...]" wpisane jest w dziale II księgi na rzecz H. W. i Z. G. w częściach równych niepodzielnie, na mocy wniosku z dnia 2 listopada 1942 roku za nr kol. 15 tomu II tej księgi ze spadku po A. J., wg kontraktu kupna – sprzedaży z dnia 3.II.1920 r. za nr [...] niniejszej księgi i decyzji z dnia 20.II.1921 roku. Wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu został złożony przez Z. G. z zachowaniem ustawowego terminu. Ponadto z akt sprawy wynika, iż jedynym jej następcą prawnym jest L. P. Następcą prawnym H. W. jest natomiast Z. W. Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]: - ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m² w udziale [...] części położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] na rzecz L. P. w udziale [...] części, - ustanowił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu w wysokości [...] zł netto, - odmówił przyznania L. P. i Z. W. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m² w udziale [...] położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...]. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. W dniu 19 lutego 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek K. P., M. C., E. M., I. P., J. W., A. W. i J. M. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Wnioskodawcy, będący właścicielami wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...], podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji upatrują w okoliczności, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 dekretu. W uzasadnieniu złożonego wniosku podnieśli, iż budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie został rozebrany i wybudowany od nowa w 1948 r. i jako taki nie był budynkiem w rozumieniu Dekretu i nie mógł być przedmiotem "zwrotu" na rzecz następców prawnych byłych właścicieli tej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...], odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], z powodu braku ku temu podstaw. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r., wystąpił A. W. We wniosku tym wyraził niezadowolenie z wydanej decyzji i podniósł, iż badana decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r., została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, gdyż w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie. Ponadto zarzucono, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów zawartych w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (tekst jednolity: Dz. U. 1947 r. Nr 37 poz. 181) i art. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. 1947 Nr 52 poz. 270). Rozpoznając ponownie sprawę organ zwrócił uwagę, że jedną z podstawowych zasad, na jakich opierać winno się postępowanie administracyjne jest wyrażona w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji. Przepis ten stanowi, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynika, że uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania, od których nie zostało wniesione w ustawowym terminie odwołanie nastąpić może tylko w ściśle określonych przepisami sytuacjach Jednym z trybów weryfikacji decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Instytucja Stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowana w przepisach art. 156-159 Kpa, dotyczy wycofania z obrotu prawnego decyzji z uwagi na tkwiące w niej kwalifikowane wady odnoszące się do stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji w zakresie jego elementów podmiotowych (organu, strony), przedmiotowych (uprawnień, praw lub obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu) oraz podstawy prawnej stosunku prawnego. Sens tej instytucji przejawia się więc w eliminacji ostatecznej bądź nieostatecznej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ jest ona obciążona wadami o tak dużym ciężarze gatunkowym, że na jej podstawie w ogóle nie powstał stosunek prawny lub stosunek tak wprawdzie powstał, lecz ma on ułomną naturę (por. wyrok WSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn.. akt I SA/Wa 1799/2006, LEX nr 3128065). Organ zwrócił uwagę, iż niniejsze postępowanie nadzorcze różni się od postępowania prowadzonego w zwykłym trybie i nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, gdzie na nowo bada się stan faktyczny sprawy, gromadzi materiał dowodowy i dokonuje jego subsumcji, polegającej na przyporządkowaniu stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni materialnej normy prawnej. Postępowanie nadzorcze jest nowym postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 157 Kpa, a zadaniem organu w tym postępowaniu jest ocena kwestionowanej decyzji jedynie pod kątek kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa art. 156 § 1 Kpa, a celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjne, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ ponownie rozpoznając sprawę zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, wyrażonym w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], iż badana decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa jest w ww. przepisach art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 Kpa. Została bowiem wydana przez uprawniony organ administracji publicznej, nie odnosi się do materii poprzednio rozstrzygniętej, nie została skierowana do osoby, która nie posiadała przymiotu strony, w dniu jej wydania była wykonalna, a jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, a wreszcie – nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Badanie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. organ dokonał wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ustalając, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. A. W., występujący o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r., [...], wskazał, iż badana decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r., ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 dekretu oraz przepisów zawartych w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (tekst jednolity: Dz. U. 1947 r. Nr 37 poz. 181) i art. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. 1947 Nr 52 poz. 270). Organ zwrócił uwagę, iż badaną decyzją Prezydent miasta W. orzekł jedynie w kwestii ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], natomiast ustalenia zawarte w tej decyzji, zamieszczone po słowach oraz stwierdzam, że, dotyczące budynku mieszkalnego położonego na tym gruncie nie kreują praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Tę część decyzji należy zdaniem organu traktować wyłącznie jako informację, a nie rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, począwszy od uchwały z 11 grudnia 1995 r., a następnie uchwały z 23 października 2000 r., przyjmuje się, że rozstrzyganie wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Konstrukcja przepisów dekretu, uwzględniającego odrębną własność budynków (art. 5 dekretu), nie przewiduje możliwości orzekania o własności budynku. Dlatego też w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nie przenosi się władności budynku. Właściwą drogą przeniesienia własności budynku, gdy pozytywnie rozpatrzono wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek, jest droga cywilnoprawna. Nie można także w trybie administracyjnoprawnym regulować kwestii zwrotu nakładów. Natomiast rozstrzygnięcie po słowie "oraz stwierdzam że" jest wyłącznie informacją dla adresata decyzji. Zatem zdaniem organu badana decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, nie rozstrzyga o kwestii własności budynku położonego na przedmiotowym gruncie, dlatego też zarzut , iż rażąco narusza ona przepis art. 5 dekretu jest zdaniem organu całkowicie chybiony. Z tego samego powodu nie znajduje również aprobaty zarzut rażącego naruszenia przez badaną decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r. przepisów zawartych w art.1 dekretu dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (tekst jednolity: Dz. U. 1947 r. Nr 52 poz. 270). Bowiem żaden z tych dwóch przepisów nie obowiązywał już w dniu [...] lipca 2008 r., tj. w dniu wydania badanej decyzji. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny stracił moc na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1968 r. o zmianie ustawy o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1968, Nr 25, poz. 166), natomiast ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa utraciła swój byt prawny na podstawie art. 43 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 1995, Nr 133, poz. 654). Nawet zatem gdyby dana decyzja pozostawała w sprzeczności z ww. przepisami, to okoliczność ta nie miałaby zdaniem organu żadnego wpływu na jej prawidłowość, gdyż dyspozycje w nich zawarte nie obowiązywały już w dniu jej wydania. Organ nie podzielił także argumentu A. W., iż decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 dekretu ze względu na brak w aktach sprawy wniosku dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości gruntowej o ustanowienie prawa własności czasowej. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 dekretu, przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) gruntu może mieć miejsce wyłącznie w przypadku złożenia przez uprawniony podmiot – dotychczasowego właściciela gruntu lub jego następcę prawnego, będącego w posiadaniu gruntu lub osobę prawa jego reprezentujące, w terminie zawitym – 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Dlatego też przyznanie tego uprawnienia w sytuacji złożenia wniosku z uchybieniem ww. terminu lub też złożenia go przez podmiot nieuprawniony niewątpliwie oznaczałoby rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 dekretu. Taka sytuacja, wbrew twierdzeniu A. W., nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Istotnie, w aktach sprawy brak jest oryginalnego wniosku Z. G. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], ale organ administracji publicznej, wydający badaną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. ustalił w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, iż wniosek ten w rzeczywistości został złożony i to z zachowaniem terminu określonego w przepisie art. 7 ust. 1 dekretu. Świadczy o tym pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r., ([...]), w którym wskazano, iż w rejestrze wpływu wniosków dekretowych (znajdującym się w Wydziale Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych) istnieje zapis dotyczący złożenia w trybie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej numerem hipotecznym [...], przy czym wniosek ten został złożony przez Z. G. w dniu 15 lutego 1949 r. i zarejestrowany jest w rejestrze kancelaryjnym pod pozycją [...]. W ocenie organu przedmiot tego wniosku nie budzi żadnych wątpliwości i jasno wskazuje, iż intencją Z. G., będącej przecież w świetle zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia 21 czerwca 1990 r., o którym mowa jest powyżej, współwłaścicielką tej nieruchomości, było uzyskanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej numerem hipotecznym [...]. Ponadto dopuszczalność oceny spełnienia wymogu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu wyłącznie w oparciu o dowód z ww. pisma z dnia 17 lipca 2002 r., jest w ocenie Składu Orzekającego uzasadniona zwłaszcza potrzebą realizacji jednej z podstawowych zasad na jakich opierać winno się postępowanie administracyjne, a mianowicie wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ zwrócił uwagę na znaczny upływ czasu od dnia złożenia wniosku do chwili wydania badanej decyzji, tj. niemal 60 lat. Mając na względzie poczynione powyżej ustalenia , organ nie dopatrzył się, aby decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], rozstrzygająca o kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], była obarczona jakąkolwiek wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 Kpa, co uniemożliwiało stwierdzenie jej nieważności. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. W. podnosząc, że w aktach sprawy administracyjnej brak jest oryginału czy choćby kopii wniosku dekretowego złożonego przez właścicieli nieruchomości przy ulicy [...] w W. Jedynym śladem, który rzekomo potwierdza złożenie takiego wniosku dekretowego przez Z. G. jest adnotacja o takim wniosku w piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 17 lipca 2002 r. do M. K., pełnomocnika L. P. i Z. W. W piśmie tym znajduje się informacja, że w rejestrze wpływu wniosków dekretowych prowadzonym przez Wojewodę [...], istnieje zapis dotyczący złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej numerem hip. [...]. Jak wynika z tego pisma wniosek ten został złożony przez Z. G. w dniu 15 lutego 1949 roku i zarejestrowany jest w rejestrze kancelaryjnym pod pozycją [...]. Zdaniem skarżącego powołany w decyzji Prezydenta miasta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku dowód w postaci pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2002 roku, rzekomo potwierdzający złożenie wniosku dekretowego, potwierdza tylko, że w rejestrze wpływów wniosków dekretowych został zarejestrowany wniosek Z. G. dotyczący nieruchomości przy ul. [...] w W., nr hip. [...]. Dowód ten nie jest jednak zdaniem skarżącego ani wnioskiem dekretowym, ani potwierdzeniem rejestracji takiego wniosku. Nie potwierdza więc nic poza tym, że taki wniosek został zarejestrowany. Nie mówi jednak nic o jego treści czy zachowaniu wymogów formalnych czy należnej od niego opłacie. Skarżący wskazuje, że nieruchomość przy ulicy [...] w W. oznaczona była numerem hipotecznym [...], nie zaś numerem hipotecznym [...]. Zdaniem skarżącego księga hipoteczna [...] prowadzona była dla innej nieruchomości. Tak więc adnotacja o wniosku złożonym w stosunku do nieruchomości przy ulicy [...] z pewnością jego zdaniem nie dotyczy nieruchomości, dla której prowadzona była księga hipoteczna [...], zaś taka adnotacja o wniosku złożonym do nieruchomości, dla której prowadzona była księga hipoteczna [...], nie mogła dotyczyć nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. Zdaniem skarżącego dana sytuacja i stan faktyczny różni się od sytuacji, gdy istnieje dokument (wniosek dekretowy) złożony przez współwłaściciela nieruchomości, traktowany jako czynność zachowawcza podjęta w imieniu drugiego współwłaściciela nieruchomości. W skarżonej decyzji SKO zupełnie pominęło argumentację Wnioskodawcy zawartą w piśmie z dnia 11 czerwca 2015 roku. W piśmie tym Wnioskodawca wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodu złożenia przez H. W., poprzedniczkę prawną Z. W., wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279; "Dekret Warszawski") o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ulicy [...] w [...] ("Nieruchomość"). W aktach sprawy brak jest także dowodu złożenia takiego wniosku przez Z. G. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu Nieruchomości mógł zostać złożony w dniu 15 lutego 1949 roku przez Z. G. Wniosek ten zarejestrowany jest w Rejestrze Kancelaryjnym [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] pod pozycją [...]. W aktach niniejszego postępowania brak jest dowodu potwierdzającego tą okoliczność. Wzmianka o odnotowaniu wniosku Z. G. znajduje się jedynie w piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 17 lipca 2002 roku do M. K., wspomnianym w decyzji Prezydenta miasta W. numer [...]. Okoliczność ta, uznana za udowodnioną, nie znajduje zdaniem skarżącego żadnego potwierdzenia w dokumencie, który stanowiłby dowód w sprawie Zgodnie z art. 76 § 1 KPA, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ponadto, ja stanowi art. 76a § 1 KPA, jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2 KPA, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu. Organ administracji publicznej zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać ich nie może. Gdy organ uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie. Tak jak zostało wskazane powyżej, w aktach sprawy nie znajduje się oryginał wniosku dekretowego złożonego przez Z. G. W aktach sprawy nie znajduje się ani potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis tego wniosku ani kopia tego wniosku. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza w art. 76a § 2 KPA, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie miała również miejsca. Na jakich więc dowodach oparło się SKO odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta W. wydając skarżoną przez Wnioskodawcę decyzję numer [...] z dnia [...] lipca 2008 roku. Skarżący ma wrażenie, że sprawa rozpoznania wniosku dekretowego była rozpoznawana nieco na skróty bez przeanalizowania całości materiału dowodowego. Wydając skarżoną decyzję SKO naruszyło zdaniem skarżącego art. 77 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, nie zaś ograniczyć się do fragmentarycznego rozpoznania sprawy w zakresie nie wymagającym żadnych czynności dowodowych. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w stosunku do nieruchomości mógł zostać złożony jedynie przez Z. G., która była współwłaścicielką ½ udziału we własności nieruchomości. W aktach sprawy brak jest dowodu złożenia tego wniosku, brak też dowodu złożenia wniosku dekretowego przez H. W. Dlatego też przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości na rzecz spadkobierców H. W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Sformułowany w art. 134 § 1 ppsa brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd obciąża zatem powinność wykazania, iż przeprowadził pełną kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Podaną badaniu Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymywało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2015 r., którą odmówiono stwierdzenia unieważnienia decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r., którą ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m² w udziale [...] części położonego w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...] z obrębu [...]) na rzecz L. P. w udziale [...] części i Z. W. w udziale [...] części, ustalono czynsz symboliczny i odmówiono wyżej wymienionym osobom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego wyżej o powierzchni [...] ² w udziale [...]. Skarga zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ mając na uwadze powyższe kryteria zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jedną z podstawowych zasad na jakich opiera się postępowanie administracyjne jest wyrażona w art. 16 § 1 Kpa zasada trwałości decyzji. Z zasady tej wynika, że uchylenie, zmiana , stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania od których nie zostało wniesione w ustawowym terminie odwołanie (a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie) może nastąpić tylko w ściśle określonych przepisami sytuacjach. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie jest władny w tym trybie rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjne oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym. Jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2000 r. o sygn.. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249). Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dokonuje jedynie kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w świetle art. 156 § 1 Kpa. Ocena dokonywana przez organ dotyczy więc wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w tym przepisie. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny czy decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W pierwszej fazie, stanowiącej etap postępowania administracyjnego, organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy) został wzniesiony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela , bądź jego następcę prawnego da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku ich spełnienia organ administracyjny wydaje decyzję ustanawiającą to prawo na rzecz oznaczonych podmiotów i ustala czynsz symboliczny. Na tym kończy się rola organu administracyjnego. Następny etap prowadzony jest natomiast na podstawie przepisów cywilnoprawnych i kończy się zawarciem umowy użytkowania wieczystego – w formie aktu notarialnego – pomiędzy gminą a osobą uprawnioną do decyzji. Wprawdzie w art. 7 ust. 3 in fine dekretu wskazuje się, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, niemniej określenie tych "warunków" – regulowanych obecnie przepisami kodeksu cywilnego – odnosi się do fazy postępowania cywilnego, które będzie prowadzone dopiero po wydaniu wyżej wymienionej decyzji. Oznacza to, że wyłącznie w granicach drugiego etapu rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia umowy użytkowania wieczystego. Przepisy dekretu, nie zawierają żadnych regulacji pozwalających organowi administracji publicznej na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów, czy innych warunków, które mogą być uzgadniane wyłącznie w fazie postępowania cywilnego (vide wyrok NSA z 5 marca 2007r., sygn.. I OSK 580/06 LEX nr 337477) Podkreślić jednak należy, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w oparciu o powyższe kryteria. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2008 r. nie jest obarczona żadną z wad o których mowa w art.. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 Kpa. Zatem należy rozważyć czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzut skargi, że powyższa decyzja rażąco naruszyła art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (tekst jednolity Dz.U. z 1947 r., Nr 37, poz181) i art. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. z 1947 r., Nr 52, poz 270) ponieważ przepisy te nie obowiązywały już w dacie jej wydania na co słusznie zwrócił uwagę organ. Należy podkreślić, że skoro badana decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie rozstrzygała o kwestii własności budynku położonego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste dlatego też zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia art. 5 tego dekretu uznać należy za bezzasadny. Za bezpodstawny też uznał Sąd zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 dekretu ze względu na brak w aktach sprawy wniosku ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości o ustanowienie prawa własności czasowej. Należy zgodzić się z poglądem organu, że przyznanie tego uprawnienia w sytuacji złożenia wniosku z uchybieniem terminu lub złożenia go przez podmiot nieuprawniony oznaczałoby rażące naruszenie tego przepisu. Jednak w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie nastąpiła. Wprawdzie w materiale dowodowym sprawy brak jest oryginalnego wniosku Z. G. (współwłaścicielki spornej nieruchomości), jednak organ ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że wniosek ten został rzeczywiście złożony i to z zachowaniem terminu ustawowego w oparciu o pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. (znajdujące się w aktach sprawy) z którego wynika, że w rejestrze wpływu wniosków dekretowych (znajdującym się w Wydziale Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych) jest zapis o złożeniu w trybie art. 7 art. 1 dekretu wniosku o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej nr hipotecznym [...] przez Z. G. w dniu15 lutego 1949 r. i zarejestrowany w rejestrze kancelaryjnym pod pozycją [...]. Zatem intencją Z. G. (będącej wbrew stanowisku skargi współwłaścicielką tej nieruchomości co wynika z zaświadczenia PBN w [...] z dnia 21 czerwca 1990 r.) było uzyskanie prawa własności czasowej do tej właśnie nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]. Sąd podziela stanowisko organu, iż wobec upływu niemal 60 lat od daty złożenia wniosku postępowanie administracyjne winno opierać się na wszystkich dostępnych dokumentach mogących doprowadzić do ustalenia faktów sprzed tylu lat mając na uwadze treść art. 84 Kpa. Sąd jednoczenie wyjaśnia odpowiadając na zarzut skargi, że złożenie prawidłowego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez jednego ze współwłaścicieli wywiera skutki prawne wobec wszystkich współwłaścicieli. Skoro zatem przy wydawaniu przez Prezydenta miasta W. decyzji w dniu [...] lipca 2008 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z akt sprawy nie wynika, aby kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona była inną kwalifikowaną wadą prawną o której mowa w art. 156 § 1 Kpa to Sąd uznał, że organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nieważności. To natomiast wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzenia postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Organ także w sposób właściwy, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa swoje stanowisko uzasadnił. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.