II FSK 1069/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Beata Cieloch, Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia WSA del. Dariusz Skupień (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 1361/13 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. I.1. Zaskarżonym wyrokiem z 29 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 1361/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegiom Odwoławczego w Krakowie z 6 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. I.2. Uzasadniając wyrok WSA wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 8 maja 2013 r. oddaliło skargę P. S.A. na zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, konstatując, że organ egzekucyjny podjął czynność egzekucyjną w sposób prawidłowy. Organ nie znalazł też podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 7§2 w zw. z art. 33 pkt 8 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) poprzez błędne przyjęcie, że prawidłowe było zajęcie przez organ egzekucyjny rachunku bankowego P. S.A. w sytuacji, gdy skuteczna i mniej uciążliwa egzekucja może być prowadzona z pozostałych składników majątkowych. Spółka podniosła, że zajęcie rachunku spowodowało powstanie zatorów płatniczych i utraty płynności finansowej. Wskazano, że w posiadaniu dłużnika znajduje się inny majątek, chociażby w postaci praw udziałowych, pozwalający na zaspokojenie wierzyciela. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zakwestionowanego postanowienia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że skarga na czynności egzekucyjne może dotyczyć wyłącznie czynności faktycznych i to tylko takich, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia przewidziany w ustawie, w szczególności zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Organ, nadzoru oceniając czynność egzekucyjną bada, czy w ramach dokonanego środka egzekucyjnego organ egzekucyjny wypełnił dyspozycje wynikające z przepisów regulujących procedurę zastosowania tego środka. Zatem – zdaniem organu - zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 u.p.e.a.) nie może zostać rozpatrzony w trybie skargi na czynności egzekucyjne, ponieważ stanowi on podstawę do uruchomienia innego środka zaskarżenia. Wskazał, że w niniejszym przypadku organ egzekucyjny zajął wierzytelność z rachunku bankowego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W dniu 21 lutego 2013 r. doręczył D. Bankowi [...] S.A. zawiadomienie o zajęciu i wezwał bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego P. S.A., lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności. Ponadto organ egzekucyjny powiadomił zobowiązanego o dokonaniu czynności egzekucyjnej, doręczając mu w dniu 25 lutego 2013r. odpisy tytułów wykonawczych z 20 lutego 2013r. oraz zawiadomienia wysłanego do banku. Dodano, że z dniem 21 lutego 2013r. zostało skutecznie wszczęte wobec P. S.A. postępowanie egzekucyjne, stosownie do treści art. 26 § 5 u.p.e.a. I.3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesionej na powyższe postanowienie Spółka domagała się uchylenia obu postanowień, uchylenia zaskarżonej czynności egzekucyjnej, zastosowania art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej - p.p.s.a.) poprzez wykorzystanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, w tym również postanowienia Prezydenta Miasta K. z 26 marca 2013r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie art. 7 § 2 w zw. z art.33 pkt 8 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że zajęcie rachunku bankowego skarżącej spółki w sytuacji, gdy skuteczna i mniej uciążliwa egzekucja może być prowadzona z pozostałych składników majątkowych (udziałów w spółkach). I.4. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. I.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, iż w ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych. Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Skarga na czynności egzekucyjne nie będzie więc przysługiwać w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie zarzutów, zażalenia na postanowienia, żądania wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji czy też wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ egzekucyjny dokonując zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, nie naruszył prawa. WSA podniósł, że z akt sprawy wynika, iż organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny, do zastosowania którego upoważniała go ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mianowicie egzekucję z rachunku bankowego - art. 1 a pkt 12 lit. a) tiret 4 u.p.e.a. Jego zdaniem, organy nadzoru rozpoznające i rozpatrujące sprawę w trybie art. 54§1 u.p.e.a. w związku z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. w sposób właściwy oceniły, że przy dokonywaniu czynności egzekucyjnych, mających na celu zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z wierzytelności pieniężnej nie doszło do naruszenia przepisów prawa normujących ww. kwestie. Właściwe było wskazanie jako podstawy prawnej dokonanego zajęcia art. 80 u.p.e.a., gdyż w przepisie tym zostały bowiem określone obowiązki organu egzekucyjnego, który dokonuje zajęcia. Zachowano również terminy i sposób doręczenia zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego. Dodał, że zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych zobowiązanego w świetle przepisów u.p.e.a. stanowi jeden z mniej uciążliwych środków egzekucyjnych. II. W skardze kasacyjnej wniesionej od ww. wyroku spółka zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 7 § 2 w zw. art. 33 pkt 8 u.p.e.a poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, iż dopuszczalne i zgodne z prawem jest zajęcie przez organ egzekucyjny rachunku bankowego dłużnika w sytuacji, gdy skuteczna i mniej uciążliwa egzekucja może być prowadzona z pozostałych składników majątkowych. W uzasadnieniu kasator nie zgodził się z WSA, jakoby ocena uciążliwości środka mogła zostać dokonana abstrakcyjnie, poprzez wskazanie na charakterystykę danego środka. Dla oceny uciążliwości danego środka powinny być wzięte pod uwagę również okoliczności konkretnej sprawy w szczególności wysokość kwoty do jakiej nastąpiło zajęcie rachunku bankowego. W sprawie zajęcie nastąpiło do kwoty 286.071,50 zł i dopiero powyżej tej kwoty spółka mogłaby dysponować środkami zgromadzonymi na rachunku bankowym. Zważywszy jednakże, iż spółka nie prowadziła działalności gospodarczej połączonej z tak znacznymi obrotami na rachunkach bankowych - ma charakter spółki holdingowej - zajęcie tychże rachunków było zarówno niecelowe, jak i nadmiernie uciążliwe. Spółka przypomniała, że zajęcie rachunku bankowego spowodowało powstawanie po jej stronie zatorów płatniczych, a w konsekwencji doprowadziło do utraty płynności finansowej. Zaistniała sytuacja skutkowała realnym zagrożeniem przeprowadzenia zwolnień wśród pracowników, a w dalszej kolejności mogła prowadzić nawet do jej upadłości. Wskazała powtórnie, że P. S.A. jest w chwili obecnej przedsiębiorstwem o charakterze holdingowym, a wpływy na rachunek skarżącej zależne są od dywidend wypłacanych przez spółki, w których P. S.A. posiada prawa udziałowe. Z uwagi na fakt, iż w tym roku spółki te nie dokonały podziału zysku, zajęcie rachunku bankowego skarżącej znajdowało zastosowanie jedynie do niewielkich, w odniesieniu do dochodzonej należności, kwot pieniężnych. Nie można więc przyjąć, iż zastosowany środek w realiach sprawy zmierzał wprost do zaspokojenia dochodzonych roszczeń. Niemniej jednak zastosowanie środka polegającego na zajęciu rachunku bankowego blokuje jej bieżącą działalność i uniemożliwia dokonywanie niewielkich nawet opłat. Jednocześnie zaskarżony środek, który w znacznej mierze jest bezskuteczny, jest dla spółki niezwykle uciążliwy. Kasator zauważył, że zastosowany środek egzekucyjny może zostać zaniechany ze względu na możliwość doprowadzenia do wykonania obowiązku w inny sposób, z majątku stanowiącego prawa udziałowe. Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV.1. Skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. IV.2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami z art. 174 p.p.s.a. i wnioskami środka prawnego określonymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej powoduje, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli NSA. Zatem sam autor środka prawnego wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie należy przypomnieć, że przepisy postępowania egzekucyjnego identycznie jak przepisy postępowania podatkowego, służą realizacji prawa materialnego. Pełnią rolę służebną w stosunku do norm prawa materialnego. Różnica pomiędzy przepisami postępowania podatkowego a przepisami prawa egzekucyjnego polega na tym, że pierwsze dotyczą postępowania orzekającego, a drugie postępowania wykonawczego. Przepisy postępowania egzekucyjnego służą zatem wymuszeniu wykonania obowiązków orzekanych w postępowania podatkowym. Jedynym celem egzekucji jest doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zastosowanie środków przymusu egzekucyjnego. Tak więc, mimo iż egzekucja jest dokuczliwa, nie ma ona na celu ukarania dłużnika, za niewykonanie obowiązków, lecz jedynie wymuszenie wykonania tego obowiązku w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych ( M. Staniszewski,Egzekucja obowiązków podatkowych, Wydawnictwo C.H.Beck 2010 str.59-60). Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez tenże organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności egzekucyjnej ( w rozpatrywanej sprawie zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego - art.80 u.p.e.a.). Skarga na czynności egzekucyjne służy zatem zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych. Nie jest zatem możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Sąd I instancji słusznie wskazał, że skarga na czynności egzekucyjne nie będzie przysługiwać w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie zarzutów, zażalenia na postanowienia, żądania wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji czy też wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu. Oznacza to, że składana w trybie art. 54 u.p.e.a. skarga nie może stanowić konkurencyjnego - w stosunku do wskazanych wyżej - środka zaskarżenia. Trafnie WSA uznał, że skarga na czynność egzekucyjną nie może dotyczyć przypadków, które mogą być przedmiotem zgłoszenia zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. IV.3. Podkreślić także należy, że zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest niezasadny. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania, w sposób przymusowy, obowiązków ciążących na zobowiązanym. Postępowanie egzekucyjne musi być zatem przede wszystkim skuteczne. Zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a., dążenie do zrealizowania tego celu nie może jednak polegać na stosowaniu dowolnych środków, a jedynie takich, które zostały przewidziane w ustawie. Uzupełnieniem zasady stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie jest art. 7 § 2 u.p.e.a., przewidujący zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Zgodnie z powołanym przepisem, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Odnotowania wymaga, że specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jawić się będzie dla zobowiązanego jako dokuczliwe. W toku danego postępowania egzekucyjnego, organ prowadzący postępowania winien w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 403/07 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), że zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych zobowiązanego w świetle przepisów ustawy o postępowania egzekucyjnym w administracji stanowi jeden z mniej uciążliwych środków egzekucyjnych. W przypadku prowadzenia takiej egzekucji zobowiązany zostaje ograniczony w prawie udzielania zleceń, rozliczeń pieniężnych i to jedynie do wysokości należności, która podlega egzekucji. Rachunek pozostaje więc otwarty, a zobowiązany może dysponować swobodnie nadwyżką ponad zajętą kwotą. Ponadto z mocy art. 81 § 4 i 5 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wypłat z rachunku bankowego bez zgody organu egzekucyjnego na bieżące wynagrodzenia za pracę, które mogą być dokonane po złożeniu bankowi odpisu listy płac lub innego wiarygodnego dowodu, a także na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie społeczne należne od wypłat dokonywanych na bieżące wynagrodzenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawniczej (por. W. Cisowska-Sakrajda, Komentarz do art. 1 (a) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji LEX 2010) kolejność, w jakiej ustawa wylicza środki egzekucji, ma znaczenie w przypadku egzekucji należności pieniężnych, są one bowiem uszeregowane od najłagodniejszego do najbardziej dolegliwego (art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a.). Tym samym powinny być stosowane w takiej kolejności, zgodnie z zasadą stosowania najłagodniejszego środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku ( patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2015 r. I SA/Gd 1674/14 LEX nr 1791327). W rozpoznawanej sprawie zastosowano środek egzekucyjny z art. 1a pkt 12 lit. a tiret 4 u.p.e.a., natomiast kasator wskazał na możliwość egzekucji z udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, który to środek jest bardziej dolegliwy albowiem zawarty jest w art. 1a pkt 12 lit. a tiret 10 u.p.e.a. IV.4. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.