II OSK 2512/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K., E. K. oraz C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 42/16 w sprawie ze skargi E. K., E. K. oraz C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 42/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. K., E. K. i C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej E. K., E. K., C. [...] Sp. z o.o. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowani przez r. pr. T. M. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono, że wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 101 l ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), a także art. 2 Konstytucji RP wskutek uznania przez WSA, że skarżący nie mają interesu prawnego do występowania w charakterze, strony w postępowaniu administracyjnym, w którym organ administracji - a konkretnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...]) - orzekł o istnieniu na terenie objętej postępowaniem nieruchomości ponadnormatywnych zanieczyszczeń w czasie, gdy skarżący byli współużytkownikami wieczystymi tej nieruchomości. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko WSA, jakoby interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. występował tylko w przypadku bezwarunkowego i bezpośredniego oddziaływania danego orzeczenia administracyjnego na zakres praw i obowiązków osoby ubiegającej się o status strony postępowania administracyjnego, stoi w sprzeczności z ugruntowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadami wykładni art. 28 k.p.a. Według skarżących kasacyjnie, nie można się również zgodzić z wynikającą z wywodów WSA tezą, jakoby źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie mogły być przepisy normujące stosunki zobowiązaniowe, czyli - inaczej rzecz ujmując - przepisy prawa cywilnego. Taka teza nie znajduje przede wszystkim żadnego usprawiedliwienia w treści art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnej z podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej nie podważa ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego przez RDOŚ w [...] zakończonego decyzją ostateczną z [...] maja 2015 r. Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). W związku z tym należy zauważyć, że spór w niniejszej sprawie jest sporem w zakresie zastosowania prawa materialnego. Tym samym brak wskazania przepisów postępowania, które były stosowane (lub powinny być stosowane) przy ustaleniu stanu faktycznego nie pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podważenie stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania i przyjętego w zaskarżonym wyroku za prawidłowy. Odnosząc się do stanowiska skarżących kasacyjnie przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy nie zasługuje na uwzględnienie żądanie uznania skarżących za stronę na podstawie faktu, że byli władającymi powierzchnią ziemi zanim zostało wszczęte sporne postępowanie w sprawie ustalenia planu remediacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni. Pojęcie strony jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym status strony postępowania nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. W postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie można uznać, że interes prawny skarżących jest aktualny, skoro w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego przez RDOŚ w [...] nie byli władającymi powierzchnią ziemi. Skarżący kasacyjnie nie spełniają przesłanek do uznania ich za władających powierzchnią ziemi w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] maja 2015 r. Skarżący przestali władać terenem, na którym ustalono plan remediacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi w decyzji RDOŚ w [...] z [...] maja 2015 r., w lipcu 2013 r. Postępowanie w sprawie ustalenia planu remediacji rozpoczęło się w dniu wpłynięcia do RDOŚ w [...] wniosku L. [...] z [...] marca 2015 r. Wyjaśnić należy, że podmiotami mającymi interes prawny lub obowiązek w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 101 I ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) są władający powierzchnią ziemi, na której występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, i/lub inny sprawca tego zanieczyszczenia. Skarżący nie są zaś żadnym z tych podmiotów. W związku z tym nie przysługuje im status strony w postępowaniu zakończonym decyzją RDOŚ w [...] z [...] maja 2015 r. Decyzja z [...] maja 2015 r., którą ustalono plan remediacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi nie orzeka o żadnym obowiązku administracyjnym skarżących kasacyjnie, ani nie kształtuje ich praw w żadnym zakresie. Wskazać należy, że kwestia orzeczenia o ewentualnym obciążeniu skarżących kasacyjnie roszczeniem w stosunku do obecnego właściciela nieruchomości tj. firmy L. [...] nie jest rozstrzygana w decyzji administracyjnej. Nie można zatem mówić o zależności, że decyzja, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach L. [...] poprzez ustalenie planu remediacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ma wpływ na prawa i obowiązki skarżących kasacyjnie. Brak jest powiązania prawnego pomiędzy tymi podmiotami. Sąd I instancji prawidłowo uznał za trafne stanowisko organu administracji, że wnioskodawcy nie mieli interesu prawnego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o remediacji. Formułowana przez nich argumentacja świadczyć może jedynie o istnieniu określonego interesu faktycznego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie może mieć istotnego znaczenia przysługiwanie wnioskodawcom prawa rzeczowego do gruntów objętych decyzją o remediacji uprzednio. Prawo to bowiem bezspornie wygasło jeszcze przed wszczęciem postępowania, zakończonego wydaniem decyzji ustalającej plan remediacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.