VII SA/Wa 1618/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę Przedmiotem skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...]. Postanowieniem tym organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia K. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], znak: [...], nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV [...] – [...] [...], teren gminy [...] ETAP [...] w zakresie: budowy słupów nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz montażu przewodów w przęsłach nr: [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...],[...]-[...] w obrębie: [...], [...], [...], [...] i [...], gmina [...], uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie nadania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], znak: [...], rygoru natychmiastowej wykonalności. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2015 r. inwestor (tj. [...] S.A. z siedzibą w [...]) wniósł o nadanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], znak: [...], rygoru natychmiastowej wykonalności, w trybie art. 108 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 108 § 1 i § 2 k.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV [...] – [...] [...], teren gminy [...] ETAP [...] w zakresie: budowy słupów nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz montażu przewodów w przęsłach nr: [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], , [...]-[...], [...]- [...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...] w obrębie: [...], [...], [...], [...] i [...], gmina [...]. Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], znak: [...], zażalenie wniósł K. R.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] zakwestionował to orzeczenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego organ odwoławczy za zasadne uznał uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], znak: [...], w przedmiocie nadania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], znak: [...], rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się zaś do wniosku K. R. o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że skoro w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, który został uchylony niniejszym postanowieniem, to brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o natychmiastowe wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż treść zawartej w nim normy wyklucza nadanie decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 108 § 2 w zw. § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące uchyleniem postanowienia organu I instancji i umorzeniem postępowania w przedmiocie nadania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 108 § 2 w zw. z § 1 k.p.a., gdyż przepisy te kierowane są do zupełnie różnych podmiotów i odznaczają się odmiennym charakterem. Zdaniem strony skarżącej powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA/Po 1925/99. W wyroku tym Sąd wskazał, że art. 108 § 1 k.p.a. i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nie pozostają w takim stosunku by rozważać stosowanie do nich reguł kolizyjnych, a w szczególności "lex specialis derogat legi generali", bowiem art. 108 k.p.a. należy do przepisów proceduralnych, natomiast art. 28 Prawa budowlanego jest przepisem prawa materialnego. W ocenie strony skarżącej przychylenie się do poglądu wyrażonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie kłóciłoby się z zasadą racjonalnego prawodawcy. Ustawodawca z łatwością mógł wyłączyć zastosowanie art. 108 k.p.a. w stosunku do pozwoleń na budowę, zaznaczając w treści art. 28 Prawa budowlanego, iż art. 108 k.p.a. nie znajduje do niego zastosowania. Powyższe potwierdza treść oczekującej na wejście w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Wskazany akt prawny przewiduje zmianę artykułu 28 ust. 1 Prawa Budowlanego w ten sposób, iż z treści przepisu usuwa się słowo "ostatecznej". Zdaniem strony skarżącej w nowym stanie prawnym nie ma więc wątpliwości co do możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] (nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV [...] – [...] [...], teren gminy [...] ETAP [...] we wskazanym w decyzji zakresie) i umarzające postępowanie organu I instancji. Postępowanie to uruchomione zostało na żądanie strony skarżącej, która wniosła o nadanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną wydanego postanowienia organ I instancji przywołał art. 108 § 1 i § 2 k.p.a. Stosując ten przepis Wojewoda [...] nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z oceną tą nie zgodził się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zdaniem tego organu nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę narusza bowiem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec zarzutów skargi, spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowym było uznanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, nie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 i § 2 k.p.a. Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora), zauważyć należy, że zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Stosownie do § 2 powyższego przepisu rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Dalej, wskazać należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) w art. 28 ust. 1 przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Decyzja ostateczna, zgodnie z art. 16 k.p.a., jest to decyzja od której nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją ostateczną jest zatem decyzja organu I instancji, co do której w terminie 14 dni nie wniesiono środka odwoławczego, jak również decyzja organu II instancji. Analizując wskazane przepisy, zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, że decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, nie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 i § 2 k.p.a. Sąd w pełni podziela bowiem pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA/Po 1925/99, w którym Sąd ten w tezie wywiedzionej na tle stanu prawnego podobnej sprawy przyjął, iż : 1. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności na tle art. 108 § 1 k.p.a. jest możliwe tylko wtedy gdy decyzja, w związku z treścią przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania stanowiącego podstawę jej wydania nadaje się do wykonania. 2. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoleniu na budowę rażąco narusza zasady ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.) w szczególności art. 28 w związku z art. 48, sprowadzające wszelkie przypadki prowadzenia robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę do kategorii samowoli budowlanej. 3. Nadanie rygoru wykonalności decyzji nieostatecznej jest instrumentem obejścia prawa i narusza przepisy art. 6 k.p.a. W powyższym wyroku z dnia 29 czerwca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 108 § 1 k.p.a. i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie pozostają w takim stosunku by rozważać stosowanie do nich reguł kolizyjnych, a w szczególności reguły "lex specialis derogat legi generali", bowiem art. 108 k.p.a. należy do przepisów proceduralnych natomiast art. 28 Prawa budowlanego jest przepisem prawa materialnego. Stąd też należy przyjąć, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności na tle art. 108 § 1 k.p.a. jest możliwe tylko wtedy gdy decyzja, w związku z treścią przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania stanowiącego podstawę jej wydania nadaje się do wykonania. Z art. 28 Prawa budowlanego wynika, że wykonanie tej decyzji, pozwalającej na rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez ostateczną decyzję upoważniającą do rozpoczęcia robót (art. 28) należy rozumieć decyzję, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoleniu na budowę rażąco narusza zasady Prawa budowlanego, w szczególności art. 28 w związku z art. 48, sprowadzające wszelkie przypadki prowadzenia robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę do kategorii samowoli budowlanej. Nadanie rygoru wykonalności decyzji nieostatecznej jest instrumentem obejścia prawa i narusza przepisy art. 6 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Jest ono uzasadnione również charakterem prawnym wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor w granicach wydanej decyzji ma prawo prowadzić roboty budowlane nawet na gruncie, którego nie jest właścicielem. Jednocześnie wykonanie prac budowlanych może zmienić warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich. Z tych przyczyn, tj. z uwagi na daleko idące skutki prac budowlanych, ustawodawca uznał, iż nie jest możliwe nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodzić się należy z punktem trzecim ww. tezy, iż prowadziłoby to do obejścia prawa i mogłoby nadmiernie i w sposób bezprawny wpływać na nieruchomości sąsiednie. Powyższej oceny Sądu nie zmienia powołany przez skarżącego w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2113/11, bowiem z treści tego wyroku wynika, że dotyczył on sprawy, której przedmiotem było postanowienie nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej a nie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Tym samym powyższego wyroku w żaden sposób nie można odnieść do niniejszej sprawy. Wskazać przy tym należy, że możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika wprost z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Wskazać zatem należy, iż przepisy prawa materialnego w zakresie niektórych prac budowlanych przewidują możliwość nadania decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności. Taki wyjątek stanowi ww. przepis art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jest to jednak wyjątek od zasady i nie zmienia ogólnych reguł, w myśl których nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie ustawy - Prawo budowlane (w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie) nie jest prawnie możliwe. Wobec powyższego Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie jest prawidłowe a skarga jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.