II GSK 2527/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. I. T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 250/14 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję G. I. T. D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Z. W. na rzecz G. I. T. D. 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [a] wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 250/14 uchylił zaskarżoną przez [a] [a] decyzję Głównego Inspektora transportu Drogowego z dnia [a] r. oraz decyzję ją poprzedzającą – wydane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu. Decyzją z dnia [a] r., nr [a] [a] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [a] [a], na podstawie art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, u.t.d.) nałożył na [a] [a] karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [a] r. na autostradzie [a] w miejscowości [a] [a] poddano zespół pojazdów składających się z samochodu ciężarowego marki [a] o nr rej. [a] i naczepy marki [A] o nr rej. [A]. Zatrzymanym pojazdem w imieniu przedsiębiorcy – Firmy [a] [a] [a] kierował [a] [a]. Na podstawie protokołu kontroli nr [a], w którym zawarto informacje o analizie wydruku z karty kierowcy oraz urządzenia cyfrowego, stwierdzono posługiwanie się przez kierowcę niedozwolonym dodatkowym urządzeniem w postaci magnesu, który był przyłożony do impulsatora skrzyni biegów. Zabieg ten sprawił, iż na tachografie cyfrowym oraz na karcie kierowcy rejestrowany był odpoczynek zamiast aktywności w postaci jazdy, dlatego organ uznał, że zapis danych z dnia [a] r. jest niewiarygodny. W ocenie organu podłączenie niedozwolonego urządzenia stanowi naruszenie art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady EWG 3821/85. Organ wskazał, że strona skarżąca nie przedłożyła dokumentów potwierdzających, że skarżący nie miał wpływu na popełnienie naruszeń, bądź by ich powstanie wynikło na skutek okoliczności niemożliwych do przewidzenia. Zgodnie z wyjaśnieniami kierowcy, musiał on użyć niedozwolonego urządzenia, aby w określonym czasie dojechać do miejsca przeznaczenia ładunku. Oznacza to, iż powodem naruszeń były krótkie terminy załadunku i rozładunku, czyli okoliczności, na jakie przedsiębiorca miał oczywisty wpływ. Nie jest to zgodne z wersją przedstawioną przez przedsiębiorcę. Rozpatrując odwołanie organ II instancji uznał, że udowodnione zostało na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli, dokumentacji fotograficznej oraz zeznań kierowcy [a]a [a]ego, złożonych w dniu [a] r. Zdaniem organu w aktach sprawy brakuje dowodów na to, że zadanie przewozowe mogło być zrealizowane w sposób zgodny z przepisami. Względy doświadczenia życiowego przemawiają za tym, że pracownik nie ma żadnego interesu w ukrywaniu faktycznie realizowanej przez siebie pracy przed pracodawcą. Wobec powyższego, jak również wobec zeznań kierowcy, [a] [a]ego złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia strony - nie poparte żadnymi dowodami - nie są dla organu wiarygodne. Wskazał przy tym, iż strona była wzywana do przedłożenia dowodów na okoliczność spełnienia przesłanek z art. 92b i 92c u.t.d. Skarżący w odpowiedzi nadesłał informację o dyscyplinarnym zwolnieniu kontrolowanego kierowcy. Organ zważył, że dokumenty takie jak regulaminy, oświadczenia o przestrzeganiu przepisów czy pisma zawierające zakres obowiązków nie determinują prawidłowej organizacji pracy u przedsiębiorcy i z związku z czym nie mogą zwolnić go z odpowiedzialności. Wobec braku przedłożenia dowodów przez skarżącego nie istnieje przesłanka do zastosowania art. 92c u.t.d. Sąd I Instancji rozpoznając skargę wskazał, iż z zeznań kierowcy, na które powołuje się organ nie wynika czy zastosowanie magnesu i zakłócenie pracy tachometru przez kierowcę miało charakter incydentalny, jednorazowy, czy też wynikało z dorozumianego lub wyraźnego polecenia przedsiębiorcy transportowego, czy też z innych przyczyn. Organ nie wyjaśnił czy tego rodzaju praktyka była stosowana i akceptowana w przedsiębiorstwie skarżącego. Sąd I instancji nie zaakceptował stanowiska organu, w którym ten powołując się na domniemanie wynikające z doświadczenia życiowego, jakoby pracownik nie miał żadnego interesu w ukrywaniu swej pracy przed pracodawcą. Podkreślając, iż możliwą motywacją samowolnego działania kierowcy była chęć jak najszybszego zakończenia wykonania zadania transportowego i powrotu do miejsca zamieszkania. W ocenie Sądu zatem w zaskarżonej decyzji i w decyzji organu I instancji nie odniesiono się w istocie do zarzutów skarżącego zmierzających do zastosowania wobec niego wyłączenia odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył organ, zarzucając: Naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz 267 - dalej także k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji, nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na odpowiedzialność skarżącego, podczas gdy organy w sposób wyczerpujący wykazały w uzasadnieniach uchylonych decyzji dlaczego działanie kierowcy, będącego osobą, którą przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu przewozów, powinno obciążać również skarżącego, tj. że w okolicznościach niniejszej sprawy działanie kierowcy nie stanowiło okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu oraz którego nie mógł przewidzieć; - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji, nie stwierdził w jaki sposób skarżący miał wpływ na zastosowanie przez kierowcę magnesu i jakie okoliczności wskazują na to, że mógł i powinien to przewidzieć, przy czym w ocenie Sądu dowodem istotnym dla dokonania tego rodzaju oceny byłby plan konkretnego przewozu, w trakcie którego stwierdzono naruszenie, a także analiza innych wykonywanych przez skarżącego przewozów, podczas gdy okoliczności zwalniające przedsiębiorę z odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d winien udowodnić skarżący, zaś w niniejszej sprawie organ zgromadził i ocenił cały materiał dowodowy niezbędny do stwierdzenia naruszenia, a także wezwał stronę do przedłożenia dowodów na spełnienie przesłanek z art. 92b i 92c, a zatem podjął wszelkie możliwe czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy czym dowody przedstawione przez skarżącego, nie dawały podstaw do stwierdzenia zaistnienia okoliczności z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Z ostrożoności procesowej zarzucił także: Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię: - polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przedsiębiorca jest zwolniony na podstawie tej normy prawnej z odpowiedzialności także wówczas, gdy naruszenie prawa spowodowane zostało przez samowolne zachowanie jego kierowcy, podczas gdy przedmiotowa norma prawna może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy zaistnieją łącznie obie przesłanki w niej wskazane, tj. kiedy nie ma on wpływu na powstanie naruszenia oraz gdy nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności nie dających się przewidzieć, natomiast działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może być zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, którym nie może on zapobiec i których nie może przewidzieć, albowiem w przeciwnym razie każde niedociągnięcie organizacyjne lub choćby niewłaściwy dobór pracowników przedsiębiorca mógłby usprawiedliwić nierzetelnością lub niestarannością kierowcy; - polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że to organ winien wykazać w jaki sposób skarżący miał wpływ na powstanie naruszenia i jakie okoliczności wskazują na to, że mógł i powinien to przewidzieć, podczas, gdy z przepisu tego wynika, że umorzenie postępowania może nastąpić dopiero, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, co świadczy, że na gruncie u.t.d istnieje domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie, od której może się on dopiero uwolnić pod warunkiem, że zostaną wykazane przesłanki określone w powołanym przepisie, przy czym ciężar wykazania okoliczności i dowodów na ich poparcie spoczywa na przedsiębiorcy. Wobec powyższego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [a] i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Postawione w niej zarzuty w całości należało uznać za zasadne. Stosowanie do art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 zł. za każde naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r., str. 21 rozporządzenia WE nr 561/2006 r.). Przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, organ nie wszczyna postępowania lub wydaje decyzję o jego umorzeniu (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Z treści powołanej regulacji wynika zatem, że wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej jest uwarunkowane zaistnieniem zdarzeń lub okoliczności, którym podmiot wykonujący przewozy nie mógł zapobiec, mimo dołożenia ze swojej strony należytych starań wymaganej w tego rodzaju działalności. W literaturze przedmiotu podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie tych zdarzeń lub okoliczności obciąża przewoźnika, a nie organ. Ponieważ to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek takiego zorganizowania funkcjonowania przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów u.t.d. Należy wprawdzie podzielić pogląd, że nie zwalnia to organu od jego powinności podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy oraz oceny przedstawionych w sprawie dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), niemniej jednak nie powinno to być utożsamianie z zobowiązaniem organu do inicjowania postępowania w celu wykazania okoliczności uwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności. W tym wypadku obowiązek organu ogranicza się jedynie do umożliwienia stronie przedstawienia stosownej argumentacji popartej dowodami, co w niniejszej sprawie organ uczynił, wzywając stronę do przedstawienia dowodów na spełnienie przesłanek z art. 92b i art. 92c u.t.d. Jak już wyżej podkreślano, wywiedzenie, udowodnienie okoliczności objętych hipotezą art. 92c ust. 1 pkt.1 u.t.d spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, w postaci uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08). Z kolei niezbędnym elementem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości jest wykazanie przez przedsiębiorcę, że nie przyczynił się on swoim zachowaniem do ich powstania, co oznacza, że musi on wykazać takie okoliczności i zdarzenia, które nie są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w działalności polegającej na wykonywaniu przewozu w transporcie drogowym. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego wydał zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na założeniu, że skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, które uzasadniałyby zwolnienie go z odpowiedzialności. Nie wystarczy bowiem samo przedstawienie dokumentów w postaci: regulaminów, oświadczeń o przestrzeganiu prawidłowej organizacji pracy przez pracowników, bowiem to nie przesądza o jego faktycznym przestrzeganiu. Nie może również tego zmienić fakt, zwolnienia dyscyplinarnego kierowcy z uwagi na dokonane naruszenia. Należy wskazać, że w dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt.1 u.t.d. nie mieszczą się bowiem takie sytuacje, które są wynikiem zachowań kierowców, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09; opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06; opubl. OTK-A 2008/2/30). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdzał, że przedsiębiorca powinien tak kształtować swoje relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy, aby – przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru – nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie. Warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. Dlatego też wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, prowadziłoby w istocie do każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników. Za prawidłową należy więc przyjąć taką wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., według której przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Wpływ przedsiębiorcy na pracę kierowców przezeń zatrudnionych nie polega tylko na odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów, itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń tych nie dochodziło. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [a] z dnia [a] r., sygn. akt II SA/Gl 104/13 dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, co do motywów wydanego rozstrzygnięcia. Powoływanie się co prawda przez organy na okoliczność, iż co do zasadny kierowca nie ma interesu w tym, żeby zataić swoją pracę, za którą jest wynagradzany przed pracodawcą, nie jest do końca prawidłowe. Jednakże z uwagi na powyżej powołaną argumentacje ocena ta nie stanowi okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji, w sytuacji gdy faktycznie doszło do naruszenia przepisów u.t.d. (kierowca przyłożył magnes do impulsatora skrzyni biegów), czego skarżący nie kwestionuje, tłumaczy jedynie względami praktycznymi – dojazdem na czas do celu, a strona zaniechała, pomimo wezwania inicjatywy dowodowej i nie wykazała okoliczności uzasadniających wyłączenia jej odpowiedzialności. Podsumowując, organ przeprowadził postępowanie w sposób nie budzący wątpliwości, i dający podstawę do wymierzenia kary skarżącemu za stwierdzone naruszenia. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.