I OSK 1569/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1537/13 w sprawie ze skargi H. G. i A. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od H. G. i A. G. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akr I OSK 1569/13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1537/13 po rozpoznaniu skargi A. i H. małżonków G. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty Będzińskiego z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2012 r. małżonkowie G. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości usytuowanych w gminie Będzin, ozn. nr dz. 2131 o pow. 0,0260 ha, 2132 o pow."0"0797 ha, 2133 o pow. 0,1029 ha, 2134 o pow. 0,0728 ha, 2135 o pow. 0,0522 ha, 2136 o pow. 0,1514 ha, 2137 o pow. 0,1531 ha, 2138 o pow. 0,1027 ha, 2139 o pow. 0,0910 ha, 2140 o pow. 0,0789 ha, 2145/2 o pow. 0,0086 ha, obręb Ł., zapisanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Będzinie. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta Będziński działając na podstawie art.1 ust.1 i 3 , art. 3 ust.1 pkt 1 i 1a art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 83) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości wskazanych we wniosku. W uzasadnieniu decyzji wskazując, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2006 r. Rep. "A" numer [...] Spółka [...] spółka jawna zbyła na rzecz A. i H. małż. G. prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 1 ust 1. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Tymczasem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 13 października 2005 r. oddana była w użytkowanie wieczyste spółce jawnej, która w ocenie organu nie jest osobą prawną. Po rozpoznaniu odwołania małżonków G. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając stanowisko, że w art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma mowy o jednostkach organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej (ułomnych osobach prawnych), a taką właśnie jest poprzednik prawny skarżących - spółka jawna [...]. Wojewoda Śląski uznał, że wnioskodawcy nie spełniają przesłanki podmiotowej określonej w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie są bowiem następcami prawnymi żadnego z podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 1 tej ustawy, tym samym nie przysługuje im żądanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu niezastosowania art. 33¹ § 1 K.c. wskazał, że organy administracji publicznej działają w oparciu o przepisy prawa administracyjnego zarówno materialnego i procesowego, a nie przepisy Kodeksu cywilnego, tym samym brak jest podstaw, aby działanie normy art. 331 § 1 K.c. rozciągać na sferę prawa administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję małżonkowie G. zarzucili naruszenie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, art. 33¹ § 1 K.c. poprzez niezastosowanie oraz art. 6 K.p.a. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając skargę za zasadną stwierdził, że z punktu widzenia wykładni językowej art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wnioskodawcy nie spełniają przesłanki podmiotowej określonej w przywołanej normie, bowiem są następcami prawnymi podmiotu, który nie zaliczał się do żadnego z podmiotów wskazanych w ww. przepisach, tym samym nie przysługuje im żądanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jednakże wykładnia celowościowa i systemowa uwzględniająca zarówno cele i funkcje omawianej normy, jak też jej miejsce w całości systemu prawa i powiązania prowadzi do odmiennych wniosków. Sąd podzielił pogląd skarżących, że przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należy interpretować mając na uwadze treść art. 33¹ K.c., który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o osobach prawnych do jednostek organizacyjnych, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Brak zaś w ocenie Sądu racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania normy tej w odniesieniu do art. 1 i wykluczenia spółek osobowych, w tym spółek jawnych z zakresu działania ustawy o przekształceniu. Ponadto wykluczenie podmiotów tych z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z uwłaszczenia w trybie ustawy naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika bowiem nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W konsekwencji, zdaniem Sądu, rozważając przedmiotową wątpliwość prymat należy przyznać wynikom otrzymanym wedle dyrektyw systemowych i funkcjonalnych. Wynik wykładni literalnej pozostaje bowiem w sprzeczności z ideą spójności systemu prawa oraz celami i funkcją analizowanej normy, a także statusem spółek, o których mowa, w innych niż przywołana ustawa aktach, w których status ten zrównano ze statusem osób prawnych. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda Śląski zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj., - art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 dalej p.u.s.a. ) w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny wydanych decyzji i ich uchylenie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na braku rzetelnego rozpoznania sprawy, - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo zachodzących podstaw do jego uwzględnienia. Wskazując na powyższe zarzutu organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski podniósł, że jeżeli użytkownikiem wieczystym jest osobowa spółka prawa handlowego, to nie może ona skorzystać z możliwości przekształcenia tego prawa we własność, nawet gdy wspólnikami są osoby fizyczne. Spółka jest bowiem odrębnym podmiotem wyposażonym w zdolność prawną, a wspólnicy ponoszą jedynie subsydiarną odpowiedzialność za jej zobowiązania. Ustawodawca przyznał prawo żądania przekształcenia użytkowania wieczystego we własność jedynie dwóm rodzajom podmiotów – osobom fizycznym i osobom prawnym, co należy interpretować bardzo ściśle i nie rozszerzać na inne rodzaje podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które to podstawy okazały się uzasadnione. Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. jednakże zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust.1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kluczowym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie przysługuje osobom fizycznym będącym następcami prawnymi spółki jawnej, czyli spółki osobowej nie mającej osobowości prawnej. Wymaga jednak przypomnienia, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), która weszła w życie w dniu 13 października 2005 r. w pierwotnym brzmieniu w art. 1, umożliwiała dokonanie przekształcenia osobom fizycznym, które w dniu jej wejścia w życie były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (w odniesieniu do tych ostatnich przekształcenie było wyłączone, w razie przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne). Ponadto o przekształcenie mogły wnosić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r., oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Ustawa prawo takie przyznawała również osobom fizycznym i prawnym będącym następcami prawnymi tych podmiotów. Następnie ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371) krąg podmiotów mogących żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został rozszerzony: przekształcenia mogły żądać osoby fizyczne, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed 5 grudnia 1990 r., a także na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Kolejne rozszerzenie kręgu osób mogących ubiegać się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło w ustawie z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2011 r., osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 wskazanej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu z 2005 r. Ta regulacja stała się podstawą prawną wniosku małżonków H. i A. G. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Należy podkreślić, że wprawdzie – co do zasady – Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną od wyroku sądu wojewódzkiego, ocenia legalność wyroku sądu pierwszej instancji i przez to również zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny, jaki obowiązywał w dacie ich wydawania, ale sytuacja, która zachodzi w sprawie rozpoznawanej jest szczególna. Nie można bowiem pominąć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r.( Dz.U.poz.373) orzekł, że: " Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz.U. z 2012 r., poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji". Trybunał nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, co oznacza, że z dniem 17 marca 2015 r., czyli w dacie ogłoszenia wyroku przepisy niezgodne z Konstytucją tracą moc w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału. Zgodnie bowiem z art.190 ust.3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z instytucji odroczenia orzeczenia Trybunał nie skorzystał. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, jako odnoszące się wyłącznie do jednostek samorządu terytorialnego, w sposób oczywisty są wzorcami nieadekwatnymi do kontroli zakwestionowanych przepisów w zakresie, w jakim dotyczą one nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Gdy zaś chodzi o art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli, Trybunał podzielił pogląd wyrażony w wyroku o sygn. K 8/98, rozwinięty następnie w wyroku o sygn. K 9/08, że postępowanie zainicjowane przez podmioty o legitymacji szczególnej - jakimi są jednostki samorządu terytorialnego - ma charakter kontroli abstrakcyjnej i zmierza do ochrony interesu publicznego, a nie tylko interesu konkretnego wnioskodawcy lub interesu komunalnego w ogólności. Trybunał uznał, że sformułowane przez wnioskodawców zarzuty sprzeczności zaskarżonej regulacji z art. 2 Konstytucji dotyczą zarówno przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości, których właścicielami są jednostki samorządu terytorialnego, jak i tych nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Trybunał podkreślił również, że dodatkowym argumentem, zdecydowanie przemawiającym za objęciem kontrolą konstytucyjną wszystkich wypadków przekształcenia, w oderwaniu od podmiotu będącego publicznym właścicielem nieruchomości, jest konieczność zachowania równego standardu w odniesieniu do wszystkich uprawnionych. Gdyby Trybunał ograniczył stwierdzenie niekonstytucyjności do użytkowników wieczystych nieruchomości gminnych, pozostawiając w mocy uwłaszczenie użytkowników wieczystych nieruchomości państwowych, doprowadziłby do wtórnej niekonstytucyjności, wyrażającej się w odmiennym traktowaniu podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej. Powyższe stwierdzenie Trybunału ma znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż nieruchomości, których dotyczy wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności stanowią własność Skarbu Państwa. Mając na względzie treść powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić trzeba, że niewątpliwie osoby prawne, takie jak spółki prawa handlowego (poza osobami prawnymi będącymi właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r., oraz poza spółdzielniami mieszkaniowymi będącymi właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży) nie posiadały uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Skoro spółki prawa handlowego nie posiadały uprawnienia do przekształcenia, to tym samym prawa takiego nie posiadały spółki jawne, które uprawnienie swe wywodzą z uprawnień osób prawnych, ani też osoby fizyczne – w tym przypadku małżonkowie G., będące następcami prawnymi tych podmiotów. Bez znaczenia zatem dla wyniku sprawy pozostają rozważania dotyczące możliwości stosowania rozwiązań prawnych, z których mogą skorzystać osoby prawne do jednostek organizacyjnych, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, ale nie będących osobami prawnymi. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie może być – co do zasady - traktowany za zgodny z prawem wyrok sądu, który został oparty na przepisie uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za naruszający Konstytucję RP. Pomimo, że omawiany wyrok Trybunału nie ma mocy wstecznej, to poprzez fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Konsekwencją powyższego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego jest więc uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Przepis art. 188 p.p.s.a. - w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny, przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku, do rozpoznania skargi, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Należało uznać, iż taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu. Oparcie zaskarżonego wyroku na przepisach niezgodnych z Konstytucją czyniło konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego i uznania za prawidłową decyzję organu o odmowie małżonkom G. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art.188 w związku z art. 193 i w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.