VII SA/Wa 1219/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania A. H. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek A. H., nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. R. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego pawilonu gastronomicznego, na działkach nr ewid. [...],[...] położonych przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "GINB" podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] odmówił, po wszczęciu postępowania na wniosek A. H., stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. R. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego pawilonu gastronomicznego, na działkach nr ewid. [...],[...] położonych przy ul. [...] w [...]. Od decyzji tej odwołanie do GINB wniosła A. H. Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB przywołał art. 16 kpa, art. 156 § 1 kpa, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji. GINB wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor – A. R. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego dnia [...] stycznia 1989 r. nabył własność działek nr ewid. [...],[...]. W dniu [...] sierpnia 2002 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, do wniosku dołączył decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu gastronomicznego na działkach nr ewid. [...],[...] położonych przy ul. [...] w [...], która to decyzja, jak wynika z pkt 6, ważna jest do dnia [...] grudnia 2001 r., z czego, zdaniem organu wynika, że wniosek inwestora został złożony po okresie ważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy. GINB wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że sformułowanie "okres ważności decyzji" zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ "okresu ważności decyzji" powoduje ten skutek, że po jego upływie zarówno inwestor jak i organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie może już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1204/08, wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. II OSK 1465/05). Stwierdził zatem, że kontrolowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 [ustawy Prawo budowlane], które to naruszenie nie wypełnia jednak znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W dniu wydania kontrolowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., w oparciu o który można przyjąć, że sporna inwestycja polegająca na rozbudowie i przebudowie istniejącego pawilonu gastronomicznego nie narusza rażąco ustaleń planu miejscowego. W ocenie organu, wprawdzie naruszony art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, a samo naruszenie jest bezsprzeczne, to jednakże z uwagi na zgodność spornej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Ponadto sporna rozbudowa i przebudowa istniejącego pawilonu gastronomicznego została zaprojektowana w odległości 4.90 m od granicy sąsiedniej działki nr [...] stanowiącej własność A. H. Organ stwierdził również, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. 3. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. H. i domagała się jej uchylenia oraz stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa dla zaskarżanej decyzji Burmistrza miasta [...] z dnia [...].08.2002 r. ...", zarzuciła błędy w ustaleniu stanu faktycznego, domagała zwrotu kosztów postępowania sądowego. 4. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 6. Skarga jest niezasadna. Stan faktyczny ustalony w sprawie przez organ nie budzi wątpliwości. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. R. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego pawilonu gastronomicznego, na działkach nr ewid. [...],[...] położonych przy ul. [...] w [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Podkreślić jedynie należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie orzeka co do istoty sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, lecz jedynie bada, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślenia również wymaga, że sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. W kpa mowa jest zarówno o "naruszeniu prawa", jak również o "rażącym naruszeniu prawa". Przyjmuje się, że "naruszenie prawa" może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym stosowaniu prawa, i nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Skoro zaś "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest kwalifikowaną formą "naruszenia prawa", to nie można go utożsamiać z każdym "naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenie wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, dokumenty te inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Słusznie wskazał organ, iż z akt sprawy wynika, że inwestor w dniu [...] sierpnia 2002 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, do wniosku dołączył decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu gastronomicznego na działkach nr ewid. [...],[...] położonych przy ul. [...] w [...], która, jak wynika z pkt 6, ważna jest do dnia 31 grudnia 2001 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że wniosek inwestora został złożony po okresie ważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. Słusznie stwierdził organ, że kontrolowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1, które to naruszenie nie wypełnia jednakże znamion rażącego naruszenia prawa. W dniu wydania tej decyzji obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., w oparciu o który można przyjąć, że sporna inwestycja polegająca na rozbudowie i przebudowie istniejącego pawilonu gastronomicznego nie narusza rażąco ustaleń planu miejscowego. Słusznie uznał organ, że wprawdzie naruszony art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, a samo naruszenie jest bezsprzeczne, to jednakże z uwagi na zgodność spornej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutki tego naruszenia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Ponadto sporna rozbudowa i przebudowa istniejącego pawilonu gastronomicznego została zaprojektowana w odległości 4.90 m od granicy sąsiedniej działki stanowiącej własność A. H., a zatem zgodnie z obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 z późn. zm.), bowiem, stosownie do § 12 ust. 4 tego rozporządzenia, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: (1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, (2)dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Podkreślić należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ, że w niniejszym postępowaniu kontroli podlega wyłącznie decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. 7. Ostatecznie więc stwierdzić trzeba, że co do zasady zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.