II GW 4/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 stycznia 2016 r. nr GDDKiA-O/Wr.Z-3-ks-435-67.5/14 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Starostą [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o lokalizację gazociągu wraz z przyłączami w pasie drogowym postanawia: oddalić wniosek W piśmie z dnia 20 stycznia 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Starostą Powiatu [...] poprzez wskazanie Starosty Powiatu [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku E. Sp. z o.o. działającego w imieniu i na rzecz P. Sp. z o.o. Oddział w W., Zakład w Z., o lokalizację gazociągu średniego ciśnienia [...] wraz z przyłączami w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] dz. nr [...] i [...] obr. J. Wnioskodawca stwierdził, że do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wpłynął wniosek E. Sp. z o.o. działającego w imieniu i na rzecz P. Sp. z o.o. Oddział w W., Zakład w Z., z dnia [...] lutego 2014 r. o lokalizację gazociągu średniego ciśnienia [...] wraz z przyłączami w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] dz. nr [...] i [...] obręb J. Działki nr [...] i [...] są własnością Skarbu Państwa i pozostają w trwałym zarządzie GDDKiA, wchodzą w pas drogi krajowej nr [...]. Droga krajowa [...] na tym odcinku przebiega w nasypie. Pod nasypem usytuowana jest droga powiatowa nr [...]. W związku z tym działki w rzucie rysunku geodezyjnego położone są w rzucie drogi powiatowej, choć w rzeczywistym stanie faktycznym droga krajowa przebiega nad drogą powiatową. Planowany gazociąg ma być umieszczony w niewielkiej części drogi powiatowej nr [...], przebiegającej w gruncie. Gazociąg nie będzie przebiegał w nasypie, przez który przebiega droga krajowa nr [...]. Pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. GDDKiA Oddział w W. przekazał wniosek E. do [...] Służby Dróg i Kolei w W. jako zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...]. [...] Służba Dróg i Kolei przekazała ten wniosek do Zarządu Powiatu [...]. W dniu [...] maja 2014 r. GDDKiA wydała decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji gazociągu średniego ciśnienia [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] dz. nr [...] i [...] obręb J., stwierdzając, że nie jest właściwa w sprawie udzielenia zgody decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). W dniu [...] czerwca 2014 r. Zarząd Powiatu [...] wydał decyzję o wyrażeniu zgody na lokalizację i przebieg projektowanego gazociągu średniego ciśnienia [...] wraz z przyłączami do budynków w zakresie kolizji z drogą powiatową nr [...] - dz. nr [...] i [...] obręb J. Następnie Zarządu Powiatu [...] wniósł o stwierdzenie nieważności własnej decyzji podnosząc, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych zgoda na lokalizację urządzenia leży w gestii zarządcy drogi, w granicach której planuje się budowę urządzenia. W związku z tym decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem Zarządu Powiatu [...] organem właściwym w tej sprawie jest GDDKiA z uwagi na to, że działki nr [...] i [...] obręb J. położone są w granicach drogi krajowej nr [...], której zarządcą jest GDDKiA. W dniu [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wydało decyzję, w której stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł następnie, że ponieważ droga krajowa na tym odcinku przebiega w nasypie, urządzenie byłoby zlokalizowane w ciągu drogi powiatowej a nie drogi krajowej nr [...]. Zatem właściwym zarządcą drogi w tym przypadku jest Zarząd Powiatu [...]. Uwarunkowane jest to utrzymaniem przez zarządcę drogi pasa drogowego, tj. przekazaniem pasa drogowego oraz naliczaniem opłat za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie urządzenia zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych. W ocenie wnioskodawcy, trwały zarząd gruntami określa formę tytułu prawnego do gruntów i podlega regulacji przepisów ustawy o gospodarce gruntami. Natomiast funkcja zarządcy drogi odnosi się do funkcji administracyjnej w stosunku do dróg publicznych i podlega regulacji przepisom ustawy o drogach publicznych. O pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje bowiem kategoria drogi a nie tytuł prawny do gruntu. Stosownie zaś do art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organem administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządca drogi. Zgodnie z kolei z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych do zadań zarządcy drogi należy między innymi wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Stąd zdaniem wnioskodawcy, w zakresie uzgodnienia lokalizacji gazociągu średniego ciśnienia na działkach nr [...] i [...] obręb J., zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych właściwy jest zarządca drogi powiatowej - Starosta [...]. W odpowiedzi na wniosek Zarząd Powiatu [...] stwierdził, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Starosty [...] i nie wchodzi w zakresie posiadania wnioskodawcy. Na działce znajduje się droga powiatowa nr [...], co do której zarząd sprawuje Zarząd Powiatu [...]. Z kolei działka [...] należy do wnioskującej GDDKiA na działce przebiega droga krajowa [...], co do której zarząd sprawuje ten podmiot. Tym samym decyzje administracyjne w zakresie lokalizacji wnioskowanej inwestycji przez P. sp. z o.o. powinny być wydane zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową przez oba organy tj.: a) Zarząd Powiatu [...] co do lokalizacji i przebiegu zamierzonej inwestycji na działce [...], b) wnioskodawcę co do lokalizacji i przebiegu zamierzonej inwestycji na działce [...]. Tym samym w ocenie Zarządu Powiatu takie powinno być rozstrzygnięcie w sprawie objętej niniejszym postępowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wyrażenia zgody na lokalizację gazociągu wraz z przyłączami w pasie drogowym. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z powyższego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zgody na lokalizację gazociągu w pasie drogowym jest zarządca drogi. Co szczególnie istotne, nie jest to kwestionowane zarówno przez składającego wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jak i przez Starostę Powiatu [...]. Obydwa organy w gruncie rzeczy toczą jednak spór dotyczący usytuowania planowanego gazociągu – w pasie drogi krajowej czy powiatowej, a więc spór o fakty. Wychodząc z odmiennych stwierdzeń co do usytuowania gazociągu w określonym pasie drogowym domagają się od Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia, kto jest zarządcą drogi znajdującej się na działkach nr [...] i [...] obr. J. Zagadnienie to nie stanowi jednak sporu kompetencyjnego, rozpoznawanego na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W myśl tego przepisu, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, pomiędzy organami nie ma rozbieżności stanowisk co do kompetencji, istnieje jedynie rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. w pasie której drogi (krajowej czy powiatowej) ma być usytuowany gazociąg i w konsekwencji - który organ jest zarządcą drogi na działkach, których dotyczył wniosek E. Sp. z o.o. Rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd należało stwierdzić, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., winien zostać oddalony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.