II OW 64/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą C. a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wykonania obowiązku konserwacji rowu melioracyjnego [...] we wsi Ś., gmina S. postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. Starosta C. zwrócił się o rozstrzygnięcie pozytywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy S. poprzez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zobowiązania do wykonania obowiązku konserwacji rowu melioracyjnego [...] we wsi Ś., gmina S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Wójt zawiadomił Starostę, że na wniosek K. i G. M., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie "zobowiązania Starosty do wykonania obowiązku konserwacji rowu melioracyjnego. W zawiadomieniu powołano się na art. 61 § 4 kpa nie podając przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania w sprawie. Starosta pismem z dnia 6 marca 2014 r. zwrócił się do Wójta o podanie podstawy prawnej na jakiej zostało wszczęte postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku konserwacji rowu. Pismem z dnia 18 marca 2014 r. Wójt poinformował, że podstawą materialnoprawną postępowania jest przepis art. 29 ustawy Prawo wodne. Starosta pismem z dnia 25.3.2014 r. wyjaśnił, że wymieniony przepis nie jest właściwą podstawą prawną, a wójt gminy nie jest organem właściwym w sprawie, która należy do właściwości starosty. Rów melioracyjny jest urządzeniem melioracji szczegółowych wpisanym do ewidencji tych urządzeń pod numerem [...]. jest to bezsporne. Kwestię utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych reguluje art. 77 ustawy Prawo wodne, który jednoznacznie stanowi, że utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów. A jeżeli urządzenia te są objęte działalnością Spółki wodnej, do tej spółki. Z dyspozycji art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, ze jeżeli obowiązek o którym mowa w ust. 1 nie jest wykonywany, to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonania. W stanie faktycznym i prawnym tej sprawy art. 77 ustawy jest lex specialis wobec art. 29, na który wskazuje Wójt. Jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego czy starosta, jest zobowiązany nałożyć formie decyzji stosowne obowiązki. Jest więc oczywistym, że nie jest to kompetencja wójta, o której mowa w art. 29. organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta (art. 140 ust. 1). W odpowiedzi na wniosek Wójt wniósł o odrzucenie wniosku Starosty i obciążenie go kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z pismem z dnia 18 marca 2014 r. podstawą materialnoprawną prowadzonego postępowania jest przepis art. 29 Prawa wodnego tym samym nie można mówić o sporze w sprawie, w rozumieniu art. 4 ppsa. Zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jak i później kierowanej korespondencji Wójt używał zwrotu mogącego sugerować, że owe postępowanie prowadzone jest w trybie art. 77 Prawa wodnego. W przedmiotowej sprawie prowadzone już było postępowanie administracyjne w trybie art. 77. Wydana przez Starostę decyzja kończąca ww. postępowanie została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie, wydanym w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 2429/13 w dniu 5 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wówczas, gdy organy zainteresowane w sprawie, w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. Należy podkreślić, że organy administracji nie powinny domniemywać stanu faktycznego sprawy, bowiem to precyzyjnie ustalony stan faktyczny zakreśla przedmiot postępowania. W razie wątpliwości, organy dysponują odpowiednimi środkami prawnymi pozwalającymi jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy i sposób załatwienia żądania strony. Nie można mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ. Sąd nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem, nie może przeprowadzać oględzin czy powoływać biegłych, którzy oceniliby w oparciu o fachową wiedzę opisane wyżej okoliczności faktyczne sprawy. Należy podkreślić, że spór o właściwość z istoty swojej zachodzi między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. Dlatego też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy. Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć należało, że Starosta C. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość już po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie, w sprawie o sygn. IV SA/Wa 2429/13, mocą którego w dniu 25 lutego 2014r. uchylono tak decyzję Starosty jak i utrzymującą ją decyzję organu odwoławczego, wydane na podstawie art. 77 ust.1 i 2 ustawy prawo wodne, zobowiązujące K. i G. M. do wykonania konserwacji urządzenia melioracji wodnej, z powodu odnoszonych przez te osoby, jako właścicieli gruntów sąsiednich korzyści. Sąd Wojewódzki dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że organy nie wskazały w sposób nie budzący wątpliwości, zasadności nałożonego obowiązku, nie wyjaśniły przyczyny stanu jaki istnieje na gruncie skarżących. W świetle powyższych rozważań, mając w szczególności na względzie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w cytowanym powyżej wyroku stwierdzić należało, że na obecnym etapie postępowania nie sposób rozstrzygnąć, która z materialnoprawnych norm postępowania ma zastosowanie w sprawie. Za niewyjaśniony bowiem uznać należało stan faktyczny sprawy co do okoliczności istotnych. Na obecnym etapie spór ma zatem charakter sporu o fakty, a nie o prawo. Uzupełnienie materiału dowodowego, zgodnie z nakazem sądu I instancji pozwoli w na wyszukanie właściwej podstawy materialnoprawnej w niniejszej sprawie . Bez realizacji wytycznych nie będzie to możliwe . Poszerzenie materiału dowodowego umożliwi rozstrzygnięcie sporu o właściwość . Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na normy zawarte w art. 136 ust.1 pkt.2, art. 137 ust. 1, art. 138 ust.2 ustawy prawo wodne. Wskazane przepisy stanowią o dopuszczalnym sposobie postępowania organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wypadek wykonania urządzeń wodnych niezgodnie z warunkami pozwolenia na wodnoprawnego bądź też prowadzenia działalności sprzecznie z nimi. Z kolei ratio legis unormowania zawartego w art. 77 ust.2 prawo wodne polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest obowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki. Jest więc oczywiste, że nie jest to kompetencja wójta, burmistrza, o której stanowi art. 29 ustawy prawo wodne. Urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości ( por. postanowienie NSA z dnia 23 maja 2012r. , wydane w sprawie o sygn. II OW 53/12,; postanowienie NSA z dnia 19 marca 2014r., wydane w sprawie o sygn. II OW 184/14; postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2013r., wydane w sprawie o sygn. II OW 28/13). Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia