VIII SA/Wa 594/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji i umorzenia postępowania I instancji oddala skargę. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także jako: "MRiRW" lub "organ odwoławczy"), powołując art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej także jako: "skarżący") od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Ww. decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. przyznano skarżącemu rentę strukturalną bez zwiększenia na współmałżonka. W dniu [...] marca 2006 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego i jego żony T. M. o przyznanie do renty strukturalnej dodatku na współmałżonka w wysokości 60%. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. odmówił wznowienia postępowania. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie powołane decyzje. Również kolejne dwie decyzje wydane w sprawie przez organy zostały uchylone przez Sąd wyrokiem z dnia 31 października 2008 r. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji działając z urzędu, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. o przyznanie renty strukturalnej, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję przyznającą rentę strukturalną oraz wydane w następstwie rozstrzygnięcia określające wysokość świadczenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wskutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r. uchylił zarówno decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. jak i decyzję z organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 782/10 oddalił wywiedzioną od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną. Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, że istota sprawy o wznowienie postępowania przyznającego skarżącemu rentę strukturalną sprowadzała się do ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki określone w § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych), do zwiększenia renty strukturalnej z tytułu pozostawania wnioskodawcy w związku małżeńskim. Organ odwoławczy wskazał, że posiadane przez żonę wnioskodawcy od dnia 1 lipca 2005 r. prawo do emerytury rolniczej na podstawie decyzji KRUS z dnia [...] lipca 2005 r. nie stanowiło podstawy prawnej zwiększenia renty strukturalnej przyznanej skarżącemu. Podstawy do zwiększenia tej renty skarżącemu nie było już w dniu wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. W ocenie organ przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w ramach postępowania wznowieniowego, nie dawało podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., która została wydana zgodnie z istniejącym wówczas stanem faktycznym i prawnym, a strona nie wniosła do sprawy żadnych informacji mających znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Organ podkreślił, że w czasie składania opisanego wniosku żona skarżącego nie spełniała warunków o przyznanie zwiększenia renty z tytułu pozostawania w związku małżeńskim. Skarżący nie wyraził również zainteresowania zwiększeniem renty po ukończeniu przez jego żonę 55 lat, po dniu [...] czerwca 2005 r., gdyż nie złożył odpowiedniej zmiany do wniosku. Żona skarżącego złożyła natomiast po tej dacie wniosek do KRUS o przyznanie emerytury rolniczej, która została jej przyznana od dnia 1 lipca 2005 r. Wobec tego faktu, w dniu wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej, jego żona nie spełniała warunku wynikającego z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Organ zauważył ponadto, że wnioskodawca nie wniósł odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 759/12 oddalił skargę małż. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r., zaś NSA wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II GSK 802/13 oddalił skargę kasacyjną ww. W przebiegu powyższego postępowania małż. M. w dniu [...] września 2012 r. złożyli do Prezesa ARiMR wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OR ARiMR w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora OR ARiMR w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. W odwołaniu od powyższej decyzji (wniesionej z zachowaniem ustawowego terminu) M. M. reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.: – przepisów postępowania, w szczególności art. 153 p.p.s.a., poprzez brak przeprowadzenia przez organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji oceny zaistnienia przesłanek wznowieniowych, pomimo wyraźnego zalecenia w tym względzie zawartego w wyroku NSA z dn. 24.08.2011 r.; – przepisu prawa materialnego, tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie rent strukturalnych poprzez jego niewłaściwą interpretację poprzez przyjęcie, iż możliwość badania przesłanek do zwiększenia renty uzależniona jest od uprzedniego złożenia wniosku, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do stwierdzenia, iż przeprowadzenie przedmiotowego badania organ przeprowadza z urzędu; – szeregu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania poprzez ich niezastosowanie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji stwierdzającej nieważność zakwestionowanej decyzji. MRiRW wydając ww. decyzję z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził przede wszystkim, że kwestionowana decyzja Dyrektora OR ARiMR w W. była przedmiotem kontroli sądowej dokonanej przez WSA w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 759/12. W wyniku przeprowadzonego postępowania WSA w Warszawie w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, "że podnoszone w skardze zastrzeżenia strony nie stanowią naruszenia norm prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji". NSA wspomnianym wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II GSK 802/13 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku sądu I instancji. W kontekście powyższych wyroków MRiRW podniósł, że skoro sądy administracyjne obu instancji uznały, że decyzja Dyrektora OR ARiMR w W. jest zgodna z prawem, oznacza to, że organy administracji publicznej nie mogą prowadzić postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy zaszły przeszkody przedmiotowe do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. MRiRW, przytaczając poglądy judykatury sądowoadministracyjnej z których wynika, że jeżeli dany akt był już kontrolowany przez sąd i oddalono skargę, to co do zasady, zamyka to drogę do ponownego postępowania administracyjnego, ale również w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu tego rozstrzygnięcia sądowego. Z tego mianowicie powodu, że sąd administracyjny badając rozstrzygnięcie organu w postępowaniu zwykłym, sprawdza z urzędu, czy skarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. W związku z powyższym w niniejszej sprawie, w sytuacji dokonania już kontroli sądowej kwestionowanej decyzji, brak było podstaw do podjęcia przez Prezesa ARiMR rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie nieważności wyżej wymienionej decyzji, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. MRiRW działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w tej sytuacji w całości zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR i umorzył postępowanie I instancji w całości jako bezprzedmiotowe. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż brak jest materialnoprawnych podstaw do władczego rozstrzygnięcia postępowania I instancji, a w konsekwencji jego umorzenie w całości, podczas gdy w ocenie skarżącego istniały materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia, a tym samym organ odwoławczy winien zbadać, czy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest nieważna; 2) naruszenie szeregu zasad postępowania, w tym w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez ich niezastosowanie; 3) poczynienie błędu w ustaleniach faktycznych polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż T. i M. małż. M. w dniu [...] marca 2015 r. złożyli zażalenie na postanowienie nr [...], podczas, gdy nigdy takowe nie było składane. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Istotą sporu w przedmiotowym postępowaniu jest ocena, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób prawidłowy ustalił, że postępowanie w przedmiocie zwiększenia renty strukturalnej dla M. M. stało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie należało je umorzyć. Na tak postawione pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi. Stosownie do treści art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Każde orzeczenie sądu ma indywidualną skuteczność, która zależy od tego, w jaki sposób rozstrzyga ono o losach zaskarżonego aktu administracyjnego. Wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną oznacza, że zaskarżona decyzja zostaje mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja nie naruszała prawa w zakresie określonym art. 145 tejże ustawy. Zatem istotną treścią wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną jest ustalenie, że decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem, określonych w art. 145 ustawy (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i n.). Dodać dalej należy, że decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadmnistracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pamiętać wszak należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 468/07 (LEX 505294) wyjaśnił, że "Podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego statuujący jego moc erga omnes wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego." Niezależnie od powyższego wskazać należy treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w którym wyrażono stanowisko, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wstępnie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.". Innymi słowy mówiąc, jeżeli dany akt był już rozstrzygany przez Sąd i oddalono skargę, to – co do zasady – zamyka to drogę ponownego postępowania administracyjnego, ale również w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu tego rozstrzygnięcia sądowego. Z tego mianowicie powodu, że sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu w postępowaniu zwykłym, sprawdza z urzędu, czy skarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. była objęta przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 759/12 oddalił skargę, a NSA wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II GSK 802/13 oddalił skargę kasacyjną. Tym samym potwierdzono, co podniósł MRiRW, a Sąd orzekający podziela tę ocenę, że kontrolowana decyzja była niewadliwa również pod kątem wad kwalifikowanych objętych art. 156 § 1 kpa, zaś fakt, że skarżący nie podnosił zarzutów nieważności postępowania nie może przesądzać, iż Sąd nie brał ich pod uwagę z urzędu. W tym stanie rzeczy MRiRW zasadnie uznał, że nadzwyczajna kontrola decyzji już raz skontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalna i w związku z tym postępowanie prowadzone przez Prezesa ARiMR stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Jednocześnie Sąd orzekający w sprawie nie dopatrzył się zarzuconych w skardze naruszenia szeregu zasad postępowania, w tym w szczególności zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa określona w art. 8 kpa. Enigmatyczne sformułowanie ww. zarzutu w kontekście czynności organów prowadzących kontrolowane postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, pozwala na przyjęcie oceny co do niezasadności podniesionego zarzutu. Ponadto jako niezasadny Sąd ocenił zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, gdyż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo T. i M. małż. M. z dnia [...] marca 2015 r. adresowane do MRiRW w treści którego zawarte jest stwierdzenie ww., że składają odwołanie na postanowienie Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. (k. 86 akt administracyjnych sprawy). W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.