II OSK 1740/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 872/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. (następca prawny [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J.) na uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy L. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Miasta L. na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J.kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 872/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej L.z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6c ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 - dalej u.c.p.g.). Zdaniem skarżącej, ustawa ta nie przewiduje uprawnienia dla gminy do ustalenia w akcie prawa miejscowego średniej ilości wytwarzanych odpadów na nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a wytwarzane są odpady komunalne przez stworzenie przyjętego przez Radę Miejską L. mechanizmu (tj. iloczynu sumy metrów kwadratowych powierzchni użytkowej placówki handlowej i określonej liczby litrów odpadów przypadających na osoby pracujące w placówce). Przyjęte w uchwale rozwiązanie narusza zakres delegacji ustawowej, a nadto naraża spółkę na ponoszenie kosztów gospodarowania odpadami ponad trzykrotnie przewyższających dotychczasowe koszty. Rozpoznając skargę, Sąd wskazał, że połączenie parametrów z § 7 ust. 1 i z § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały przy zastosowaniu działań opisanych w § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały pozwala na bezsporne ustalenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, które to pojemniki winna utrzymywać skarżąca. Zdaniem Sądu przepis § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ poprzez ustalenie wskaźnika ilości wytwarzanych odpadów umożliwia wraz z w/w przepisami uchwały dokonanie ustalenia kubatury pojemników na odpady komunalne. Nie znajduje w ocenie Sądu uzasadnienia pogląd autora skargi, że u.c.p.g. nie pozwala na zastosowany przez radę mechanizm obliczenia minimalnej pojemności pojemnika. Założenie przyjęte w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. zakłada bowiem "ryczałtowość" przy określaniu minimalnej pojemności pojemników na odpady. Jest tak choćby z tego względu, że art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b cytowanego przepisu ustawy odwołuje się do "liczby osób korzystających z tych pojemników", co już zakłada pewien luz decyzyjny po stronie rady gminy przy określaniu kubatury pojemników, które winny być utrzymywane na nieruchomości. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że określenie w § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały ilości wytwarzanych odpadów stanowi jedynie wskaźnik (parametr), w oparciu o który ustala się określony rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W tym stanie rzeczy Rada Miejska L. nie naruszyła art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Nie doszło też do naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 6c ust. 2 tejże ustawy. Skargę kasacyjną od w/w orzeczenia wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. , zarzucając mu: I. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego: 1) art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak wyraźnego określenia przez Radę Miejską L. w zaskarżonej uchwale rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z tych pojemników, nie narusza normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., 2) art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. oraz w zw. z § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 3 i 5 uchwały Rady Miejskiej L. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia regulaminu czystości i porządku na terenie gminy L. oraz w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z racji możliwości zastosowania działań opisanych w w/w regulacjach uchwały pozwalających na ustalenie rodzaju minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, które to pojemniki winna utrzymywać skarżąca, Rada Miejska L. prawidłowo zrealizowała przysługującą jej normę kompetencyjną, podczas gdy regulacja w tym zakresie zawarta w zaskarżonej uchwale została określona w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, co oznacza, że Rada Miejska L. wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej, 3) art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a u.c.p.g. w zw. z art. 6 r ust. 2 u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie dla lokali handlowych do 50 m2 powierzchni handlowej w zaskarżonej uchwale stosownej ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów, które znacząco przekraczają faktyczne ilości wytwarzanych odpadów, a tym samym rzeczywiste zapotrzebowanie poszczególnych sklepów skarżącej na określone pojemniki, wynika z możliwości ryczałtowego określenia ilości odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych, podczas gdy ilości odpadów zostały przyjęte bez przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy, a wskazane w zaskarżonej uchwale parametry zostały zawyżone, co skutkuje tym, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy jest zawyżona (nawet dwu - trzykrotnie) i nie odpowiada rzeczywistym kosztom funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi pochodzącymi z tych nieruchomości, II. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. i w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu w całości wniesionej skargi na uchwałę Rady Miejskiej L. w zakresie jej § 8 ust. 1 pkt 5, a zatem nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ stanowiący Gminy L. delegacji ustawowej ustanowionej w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., które to naruszenie stanowi istotne naruszenie prawa determinujące stwierdzenie nieważności takiego zapisu uchwały, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które jest zbyt ogólnikowe i nie wyjaśnia w sposób adekwatny celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiające skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a tym samym niepozwalające na ocenę, na jakich to ustaleniach oparł się Sąd, stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, w szczególności niewyjaśnienie z jakich przyczyn ustalona w uchwale Rady Miejskiej w L. średnia ryczałtowa ilości wytworzonych odpadów (§ 8 ust. 1 pkt 5 uchwały) stanowi średnią z lokali handlowych powyżej 50 m2 powierzchni handlowej. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim uchwała określa ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów, w przypadku gdy właściciel nieruchomości prowadzi nieselektywną zbiórkę odpadów, dotyczące lokali handlowych powyżej 50 m2 powierzchni handlowej na osobę pracującą, tj. w zakresie § 8 ust. 1 pkt 5 uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Nawiązanie w zarzutach kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów postępowania do zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.) oraz specyfika uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodują celowość odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzuty naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6 c ust. 2 u.c.p.g. w zw. z § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 3 i 5 uchwały w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6 r ust. 2 u.c.p.g. okazały się zasadne. Z brzmienia art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Regulamin uchwalany na podstawie tego przepisu musi formułować jedynie takie postanowienia, które mieszczą się w granicach delegacji ustawowej i nie mogą wykraczać poza treść art. 4 ust. 2. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny być unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Należy podkreślić zatem, że w regulaminie, którego zakres regulacji stanowi katalog zamknięty, ustawodawca zezwolił wyłącznie na unormowanie zagadnień dotyczących ich zbierania w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie musi być traktowany ściśle, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji i zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Zakres kompetencji rady gminy wyznacza treść w/w przepisu i nie ma ona prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. wyr. NSA z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 959/14, wyr. NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2218/15, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia średniej ilości odpadów powołana w tym przepisie stanowi jedynie wskazanie do ustalenia rodzaju, pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczania i utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie jest natomiast upoważnieniem do ustalania przez radę gminy nowych wskaźników wytwarzania odpadów. Regulacja zawarta w § 8 ust. 1 uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. i jest wynikiem niezrozumienia tego przepisu w procesie tworzenia lokalnego prawa. Na podstawie § 8 ust. 1 uchwały określa się ustalone ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów w przypadku gdy właściciel nieruchomości prowadzi nieselektywną zbiórkę odpadów dla określonych lokali poprzez uwzględnienie liczby mieszkańców (osób pracujących) oraz powierzchni handlowej. W odniesieniu do skarżącej, relewantna regulacja w postaci § 8 ust. 1 pkt 5 uchwały określa ilość wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów dla lokali handlowych powyżej 50 m2 powierzchni handlowej - 2 l na 1 m2 powierzchni handlowej i 15 l na osobę pracującą. Tymczasem przywołane i analizowane upoważnienie ustawowe, w żadnym wypadku nie stanowi podstawy do określenia ryczałtowych objętości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych do prowadzenia różnego rodzaju działalności. Bez znaczenia prawnego jest, wobec jednoznacznej treści upoważnienia ustawowego, że te ryczałtowe objętości korelują z określeniem w pozostałych fragmentach uchwały wielkości pojemnika na odpady na terenie gminy o pojemności 60 l - 2500 l (§ 7 ust. 1 uchwały) oraz ustaloną częstotliwością usuwania odpadów z nieruchomości (§ 8 ust. 3 uchwały). Obowiązujący stan prawny nie daje podstaw do zawarcia w regulaminie takiej regulacji jak treść § 8 ust. 1 uchwały, która w założeniu prawodawcy lokalnego, jednak nie opartym na prawie, co prawda nie zastępuje obligatoryjnego ustalenia w regulaminie pojemnika o minimalnej pojemności, ale uzupełnia bez podstawy prawnej pozostałą treść uchwały. Podzielenie poglądu Sądu I instancji oznaczałoby w istocie, że rada gminy może w sposób dowolny ustalać ilość odpadów wytwarzanych na nieruchomościach danego rodzaju na potrzeby ustalania wielkości pojemników, a tym samym wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (por. art. 6 r ust. 2 u.c.p.g.). Zarzuty naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 151, 147 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. okazały się zasadne. W konsekwencji za niezasadne należało uznać oddalenie skargi na podstawie art.151 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji powinien objąć kontrolą treść całego § 8 ust. 1 uchwały, nie zaś wyłącznie § 8 ust. 1 pkt 5 uchwały, która znajduje zastosowanie w odniesieniu do skarżącej. Sąd I instancji posiadał takie kompetencje na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., który wprowadza brak związania zarzutami i wnioskami skargi i obliguje sąd do badania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może uwzględnić skargę również z powodu innych uchybień niż te, które wyraźnie przytoczono w tym piśmie procesowym, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Mechanizm określający ilości wytwarzanych odpadów poprzez odniesienie do liczby mieszkańców (osób pracujących) oraz powierzchni handlowej, naruszający zakres delegacji ustawowej, został ustanowiony nie tylko dla lokali handlowych powyżej 50 m2, ale także lokali handlowych o mniejszej powierzchni, szpitali, hoteli, budynków mieszkalnych (§ 8 ust. 1 pkt 1 - 12), a nawet - zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 13 - wszystkich innych niewymienionych w uchwale obiektów położonych na terenie gminy. Należy również podzielić argumentację skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasadniczą część uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowi bowiem argumentacja dotycząca spełnienia warunków formalnych skargi. Odnosząc się do kwestii zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd nie wyjaśnił w należyty sposób, dlaczego mechanizm gromadzenia odpadów określony w powołanych przepisach uchwały wypełniał zakres delegacji ustawowej i pozwalał, zdaniem Sądu, na bezsporne ustalenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W szczególności Sąd I instancji nie wyjaśnił motywów, jakie doprowadziły go do przekonania, że ryczałtowy system określania objętości odpadów, rzutujący na przyjętą pojemność pojemnika na odpady, mieści się w zakresie delegacji ustawowej. Oceniając ponownie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji uwzględni zakres upoważnienia ustawowego wynikający z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. i odniesie go do treści całego § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, formułując w treści uzasadnienia wyroku czytelną argumentację na poparcie swojego stanowiska w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w myśl art.203 pkt 1 p.p.s.a.