II SA/Sz 1170/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] nr [...] oddala skargę. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej w skrócie: "Dyrektor RZGW") zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 156 ust. 2 oraz art. 157 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), a także w oparciu o wyniki gospodarowania wodami w zakresie korzystania wód rzeki Parsęty na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej , gm. [...], zobowiązał Energa Wytwarzanie S.A. z siedzibą do: 1) bezwzględnego przestrzegania warunków określonych w decyzji Starosty z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia [...] r., oraz "Instrukcji gospodarowania wodą w Elektrowni Wodnej " z [...] r., a w szczególności do: a) natychmiastowego otwarcia zasuwy znajdującej się na wlocie do przepławki dla ryb, której sposób funkcjonowania w normalnych warunkach pracy elektrowni nie został uwzględniony w ww. instrukcji gospodarowania wodą, b) odprowadzania - raz na kwartał - nanoszonego przez wody rumowiska, z górnego stanowiska piętrzenia, poprzez upust płuczący - zgodnie z zapisem ust. 3 pkt 3 decyzji Starosty z dnia [...] r., c) prowadzenia dziennika gospodarki wodnej wg wzoru określonego w załączniku nr 20.4 ww. instrukcji gospodarowania wodą; 2) zabezpieczenia wlotów do komór turbin elektrowni kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm lub zastosowanie innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami zgodnie z § 14 Rozporządzenia nr 3/2014 Dyrektora RZGW z dnia 3 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego Dolnej Odry i Przymorza Zachodniego, 3) pisemnego powiadomienia RZGW o realizacji niniejszego zarządzenia - w terminie do dnia [...] r. Uzasadniając powyższe zarządzenie Dyrektor RZGW wskazał, iż decyzją z dnia [...] r., Nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] r., Starosta udzielił Energa Wytwarzanie S.A. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej, zlokalizowanej na rzece Parsęcie w [...], gm. [...]. W dniu [...] r., inspektorzy RZGW przeprowadzili kontrolę ww. Małej Elektrowni Wodnej, w trakcie której ustalono, że wlot na turbinę zabezpieczony był kratami o prześwicie 42 mm. Nie stwierdzono zainstalowania innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami. Stwierdzono też, że jaz dwuprzęsłowy klapowy oraz upust płuczący były zamknięte. Według oświadczenia przedstawiciela Spółki Energa Wytwarzanie, ww. upust był ostatnio otwarty przed 6 miesiącami, tj. w [...] r. Stwierdzono ponadto, że przedstawiony podczas kontroli raport gospodarki wodnej wyszczególniał jedynie sumaryczny przepływ przez jaz i nie wskazywał ilości wody kierowanej na przepławkę. Organ uznał za niezgodne z prawem zamknięcie przepławki, która w ten sposób nie spełnia swojej roli w zakresie migracji ryb, gdyż prześwit pod zasuwą jest zbyt mały. W przypadku podjęcia decyzji o niezbędności pozostawienia przedmiotowego zamknięcia w normlanych warunkach pracy elektrowni, zasady jego funkcjonowania należało odpowiednio przeanalizować, a wyniki analizy uwzględnić w dokumentacji - instrukcji gospodarowania wodą. Organ stwierdził także, że jeżeli korzystający zdecydował się na zabezpieczenie w postaci krat, to rozstaw jej prętów powinien wynosić maksymalnie 15 mm. W raporcie ruchu elektrowni powinny być wyraźnie wskazane aktualne przepływy przez każde z przęseł jazu, upustu płuczącego i przepławki. W związku z powyższym zarządzeniem pokontrolnym organu z dnia [...] r. Energa Wytwarzanie S.A. pismem z dnia 3 lipca 2015 r. skierowała do Dyrektora RZGW wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Spółki, obowiązki objęte przedmiotowym zarządzeniem zostały nałożone z rażącym naruszeniem prawa i powinny być uchylone. Spółka zanegowała nałożone na nią zobowiązanie do zabezpieczenia wlotów do komór turbin elektrowni wodnej kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm lub zastosowanie innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami oraz zobowiązanie do natychmiastowego otwarcia zasuwy znajdującej się na wlocie do przepławki dla ryb. Domagała się też zmiany ustaleń zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] r. i odstąpienie od nakładania na Spółkę obowiązków, o których mowa w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego. Wezwanie to wpłynęło do organu w dniu 9 lipca 2015 r. Dyrektor RZGW nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 27 sierpnia 2015 r., Energa Wytwarzanie S.A., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpiła za pośrednictwem Dyrektora RZGW ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. zarządzenie pokontrolne., w części dotyczącej pkt 1 lit. a oraz pkt 2 wnosząc o jego uchylenie w ww. części i odstąpienie od nakładania na Spółkę wskazanych w tych punktach obowiązków. Kwestionowanemu zarządzeniu Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 32 Konstytucji RP, poprzez zobowiązanie jedynie przedsiębiorców, w tym skarżącej, prowadzących działalność na terenie właściwości Dyrektora RZGW obowiązku zabezpieczenia wlotów do komór turbin kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm, - art. 128 ustawy Prawo wodne, poprzez nieprzestrzeganie zasad określonych w wydanych na rzecz skarżącej decyzjach Starosty , na mocy których udzielono pozwoleń wodnoprawnych, określających prawa i obowiązki, w tym w zakresie szczególnego korzystania z wód dla celów energetycznych w Elektrowni Wodnej , w szczególności zasad utrzymywania urządzenia wodnego w postaci przepławki dla ryb, mające wyraz w: a) niezgodnym z prawem zastosowaniu Rozporządzenia nr 3/2014 Dyrektora RZGW z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu Dolnej Odry i Przymorza Zachodniego i zobowiązania strony skarżącej do zastosowania się do jego treści, mimo że wydane na rzecz skarżącej pozwolenie wodnoprawne nie nakłada na nią obowiązku zabezpieczenia wlotów do komór turbin elektrowni kratami o określonym prześwicie, b) niezgodnym z prawem zobowiązaniu strony skarżącej do natychmiastowego otwarcia zasuwy znajdującej się na wlocie do przepławki dla ryb, będące skutkiem błędnego uznania, iż zasuwa znajdująca się na wlocie do przepławki dla ryb była przymknięta w trakcie normalnej pracy elektrowni wodnej , a także nieuprawnione przyjęcie, że przymknięcie zasuwy znajdującej się na wlocie przepławki dla ryb powoduje, że przepławka nie spełnia swojej roli w zakresie uniemożliwienia migracji ryb, gdyż prześwit zasuwy jest zbyt mały. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie wydanym zarządzeniem pokontrolnym art. 7 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedokonanie wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy i wyjaśnieniu wszystkich okoliczności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r., pełnomocnik organu wyjaśnił, że treść rozporządzenia Dyrektora RZGW, w którym wskazano prześwit krat 15 mm, wynika z planu zagospodarowania wodami. Nie musi być ono zgodne z rozporządzeniami dyrektorów innych sektorów. Natomiast zasunięcie zasuwy przepławki nie było zgodne z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej: P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli tej podlegają w szczególności akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, określone w art. 3 § 2 w tym akty dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. o których mowa w pkt 4 tego przepisu. Przedmiot sprawy objętej niniejszą skargą Energa Wytwarzanie S.A. dotyczy zarządzenia pokontrolnego dotyczącego gospodarowania wodami w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) – dalej określanej jako "ustawa". Zarządzanie zasobami wodnymi służy m.in. ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych, a także tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód (art. 2 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy). Do instrumentów służących zarządzaniu zasobami wodnymi, stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy, zalicza się: planowanie w gospodarowaniu wodami, pozwolenia wodnoprawne oraz kontrolę gospodarowania wodami. Ostatni z wymienionych elementów ma na celu wykrycie nieprawidłowości występujących w gospodarowaniu wodami i ich eliminację. W świetle powyższego organ uprawniony był do poddania kontroli sposobu korzystania z wód przez stronę skarżącą, mając na względzie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, ustalony w instrukcji sposób gospodarowania wodami, przyjęty dla kontrolowanej elektrowni, oraz wydane pozwolenie wodnoprawne. Kontrolowane zarządzenie pokontrolne jest aktem wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlegającym kontroli sądu administracyjnego pod kątem jego legalności, czyli zgodności z prawem. Kwestie objęte kontrolą gospodarowania wodami regulowane są w rozdziale 7 ww. ustawy (w art. 156 ust. 1 pkt 1 – 15) Kontrola dotyczyła przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy. Zaznaczyć należy, że postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym, pełnym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdą zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działania organu są ograniczone i ukierunkowane na zbadanie zgodności gospodarowania wodami z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym i innymi obowiązującymi w tym zakresie normami i przepisami, w tym obowiązującą dany podmiot instrukcją gospodarowania wodą. W ramach tego postępowania nie ma możliwości ani konieczności prowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Uprawnienia inspektora, któremu zlecono kontrolę, szczegółowo określa artykuł 157 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy. Stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy, kontrolę, o której wyżej mowa, sprawuje Prezes Zarządu Krajowego i dyrektorzy regionalnych zarządów oraz uprawnieni przez nich pracownicy, zwani inspektorami. Podejmowane przez te osoby czynności kontrolne mają na celu zbadanie, czy przy korzystaniu z wód nie mają miejsca nieprawidłowości i wydanie wiążących zarządzeń pokontrolnych, w celu ich usunięcia. Zakres czynności do jakich uprawniony jest inspektor określony został w art. 159 ust. 1. Z czynności kontrolnych spisywany jest protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu. W oparciu o ustalenia wynikające z protokołu kontroli, Prezes Krajowego Zarządu lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne - art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie, Dyrektor RZGW skorzystał z tych uprawnień, w związku z ustaleniami dokonanymi przez pracowników organu, opisanymi w protokole kontroli z dnia [...] r. W ocenie Sądu, tryb przeprowadzenia przedmiotowej kontroli, regulowany art. 156-161 ustawy, został zachowany, a wynikający z powyższego protokołu stan faktyczny sprawy spełnia wymogi, jakie w tym zakresie stawia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Oceniając zaś zasadność wydanych skarżącej zaleceń należy mieć na uwadze charakter tych czynności jak i treść art. 1 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym gospodarowanie wodami winno być prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio zależnych od wód. Zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym skarżącej przez Starostę decyzją z dnia [...] r., (zmienioną decyzją z dnia [...] r.), strona skarżącą została zobowiązana do zachowania stałego przepływu wody przez przepławkę w ilości minimalnej - do czasu modernizacji przepławki: 0,30 m3 m/s przez cały rok, oraz – po modernizacji przepławki – 0,60 m/s przez cały rok. Jak wynika z pkt 3 ppkt 3 ww. pozwolenia, strona zobowiązana została do utrzymania funkcjonowania istniejącej przepławki z zachowaniem m.in. warunku utrzymania stałego przepływu wody przez przepławkę dla migracji ryb. Ponadto Spółka zobowiązana była do przestrzegania obowiązków i zaleceń zawartych w "Instrukcji gospodarowania wodą". Stronie znane były skutki nieprzestrzegania ustalonych decyzją warunków korzystania z wód, gdyż były one wskazane w treści tej decyzji. Decyzja ta jest ostateczna i wiążąca dla jej adresata. W konsekwencji wynikające z decyzji zobowiązania do zachowania przepływu wody przez przepławkę winny być przez stronę ściśle przestrzegane. Skarżąca prezentowaną argumentacją w żaden sposób nie podważyła nałożonego zaskarżonym zarządzeniem obowiązku dostosowania się do obowiązujących ją wymogów korzystania z wód w tym zakresie. Bez znaczenia są zatem wyjaśnienia Spółki, że zasuwa na wlocie przepławki była zasunięta czasowo, tylko na czas remontu skoro w dniu kontroli taki stan niezgodny z obowiązującymi ją warunkami korzystania z wód miał miejsce. Wątpliwości strony co do skuteczności lub zasadności rozwiązania określonego ostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym, którym jest związana, nie mogły podważyć powyższych ustaleń i opartego na nich zarządzenia pokontrolnego. Kwestia ta jest zresztą bezprzedmiotowa, skoro – co jest bezsporne – Spółka zarządzenie pokontrolne w tym zakresie wykonała. Podnoszona przez skarżącą kwestia konieczności chwilowego zamknięcia zasuwy w związku z przeprowadzanymi pracami remontowymi, powinna być uregulowana w obowiązującej ją "Instrukcji gospodarowania wodą", o co skarżąca może w odpowiednim trybie zabiegać. Za niezasadny należało też uznać zarzut skargi o wydaniu zarządzenia pokontrolnego z naruszeniem prawa w części określonej w jego pkt 2, tj. nałożenia na Spółkę obowiązku zabezpieczenia wlotu do komór turbin elektrowni kratami o prześwicie nie większym niż 15 mm lub innego zabezpieczenia wlotu przed spływającymi rybami. W tym kontekście skarżąca Spółka zanegowała zasadność zastosowania wobec niej norm rozporządzenia Dyrektora RZGW Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu Dolnej Odry i Przymorza Zachodniego, formułując w tym kontekście zarzut naruszenia przez organ art. 32 Konstytucji RP. Powyższy zarzut również uznać należy za całkowicie niezasadny. Dyrektor RYGW ma obowiązek opracowania warunków korzystania z wód regionów wodnych, co wynika z art. 120 ust. 1 ustawy. Opracowanie tych warunków dla określonego regionu wodnego wynikało też z ustaleń Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (M. P. z 2011 r., Nr 40, poz. 451). Warunki korzystania z wód regionu wodnego ustala się w drodze aktu prawa miejscowego, co oznacza że przedmiotowe rozporządzenie Dyrektora RZGW jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze określonych regionów. Dopóki akt ten pozostaje w obrocie prawnym jest dla ich adresatów, tj. korzystających z wód, bezwzględnie obowiązujący. Powoływanie się przez skarżącą Spółkę na regulacje obowiązujące w innych regionach i zarządach gospodarki wodnej jest chybione. Głównym zadaniem ustalonych w tym zakresie warunków jest wspomaganie osiągnięcia celów środowiskowych, które mogą być w różnych regionach odmienne. Jest to zatem akt, który uzupełnia regulację ustawową i w takim zakresie jaki z niego wynika - jest on wiążący i winien być respektowany przez korzystających z pozwolenia wodnoprawnego na obszarze tego regionu. Zawarty w skardze zarzut naruszenia wydanym zarządzeniem pokontrolnym art. 32 Konstytucji RP uznać zatem należy za całkowicie chybiony. Argumenty co do naruszenia zasady równości, przez to, że prawo miejscowe odmiennie reguluje na danym obszarze określone kwestie, są całkowicie niezasadne. Wynika to z istoty tego prawa. Korzystający z wód który uważa, iż określony przepis prawa miejscowego regulujący to korzystanie narusza jego interes prawny może oczywiście kwestionować i domagać się kontroli legalności rozporządzenia Dyrektora RZGW z dnia [...] r. ale w odrębnym postępowaniu, skarżąc ten akt. Natomiast na gruncie skargi w przedmiocie zarządzenia pokontrolnego nie jest możliwie skuteczne podważenie aktów prawa miejscowego. Wydanie zarządzenia pokontrolnego kończy postępowanie kontrolne. Jeżeli podmiot kontrolowany nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej albo Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 160 ust. 1 pkt 2 prawa wodnego i wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. Podmiot kontrolowany w ramach takiego postępowania będzie mógł udowadniać zasadność swojego stanowiska (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 1520/11). Wobec powyższego, Sąd uznał zarzuty skargi w zakresie wskazanych wydanym zarządzeniem pokontrolnym, naruszeń prawa procesowego i materialnego za chybione. Sąd, poddając kontroli legalność wydanego stronie skarżącej zarządzenia pokontrolnego, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i zastosowania art. 146 P.p.s.a. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 tej ustawy, orzekł o oddaleniu skargi.