III SA/Gd 228/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stawki opłaty za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków dla miejscowości [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 30 września 2015 r. [...] Rada Gminy wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 123 poz. 585) zatwierdziła stawki opłaty za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków dla miejscowości [...]. W uchwale zapisano, że opłaty za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków świadczone przez A Sp. z o.o. dla miejscowości [...] - gmina [...] mają wynosić: opłata za 1 m3 wody -3,27 zł netto; opłata za 1 m3 ścieków - 7,81 zł netto (§ 1 uchwały). Ponadto przewidziano, że stawki opłaty obowiązują przez okres 18 miesięcy od podjęcia działalności przez ww. przedsiębiorstwo, po uprzednim wywieszeniu na tablicy ogłoszeń w siedzibie Przedsiębiorstwa i sołectwa m (§ 2 uchwały). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że A Sp. z o.o. wystąpiło do Wójta Gminy z wnioskiem o możliwość prowadzenia działalności na terenie Gminy [...], sołectwo [...], polegającej na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W dniu 9 września 2015 r. wydano decyzję o udzieleniu zezwolenia z terminem 1 listopada 2015 r. rozpoczęcia ww. działalności na terenie Gminy [...]. W związku z tym, iż jest to wniosek o podjęcie działalności po raz pierwszy na terenie Gminy [...] i brak jest możliwości ustalenia taryfy w sposób zakreślony w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, uzasadnionym jest zastosowanie art. 24a, który mówi o opłacie przez okres 18 miesięcy, co pozwoli przedsiębiorstwu określić na przyszłość konieczne wydatki do sporządzenia taryfy na kolejny okres eksploatacji. Po przeanalizowaniu obciążenia proponowaną opłatą należało wskazać, iż jest ona korzystniejsza dla mieszkańców tego sołectwa, niż hipotetycznie wyliczenie taryfy w oparciu o dotychczasową działalność A Sp. z o.o. na terenie miasta [...]. W dniu 17 grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Wojewody na wyżej wskazaną uchwałę Rady Gminy [...]. Przedmiotowej uchwale organ nadzoru zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art.24a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że przywołana w podstawie prawnej uchwały ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadza dwa odrębne tryby ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. I tak, art.24 ustawy ma zastosowanie dla przedsiębiorstw już działających w zakresie gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej, w przypadku których rada gminy zatwierdza jedynie taryfę ustaloną przez samo przedsiębiorstwo, natomiast zgodnie z treścią art. 24a ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w okresie 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Jak wynika z uzasadnienia do uchwały, A Sp. z o.o. z siedzibą we W. (utworzone w lipcu 2002r.) wystąpiło do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Gminy [...], sołectwo [...], polegającej na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wójt Gminy [...] w dniu 9 września 2015 r. wydał pozytywną decyzję o udzieleniu zezwolenia spółce na rozpoczęcie działalności na terenie Gminy [...] od dnia 1 listopada 2015r. Rada Gminy [...] uznając, że spółka zaczyna działać po raz pierwszy na terenie gminy i brak jest możliwości ustalenia przez nią taryf w sposób określony przepisem art.24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podjęła kwestionowaną uchwałę wskazując w podstawie prawnej art.24a ust. 1 ustawy. W analizowanej sytuacji, zastosowanie przepisu art. 24a ust. 1 cytowanej ustawy w ocenie organu nadzoru mogłoby nastąpić jedynie wtedy, gdyby istniejące już przedsiębiorstwo jakim jest A Sp. z o.o., podjęło nowy rodzaj działalności, tj. gdyby przedsiębiorstwo prowadzące dotąd działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podjęło działalność z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków lub odwrotnie. W omawianej sytuacji nastąpiło natomiast jedynie rozszerzenie dotychczasowo prowadzonej działalności na teren Gminy [...], dla której działające przedsiębiorstwo nie świadczyło dotychczas usług. Powiększenie zakresu terytorialnego działalności spółki, nie daje zdaniem organu nadzoru prawa do uznania, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne podjęło nowy rodzaj działalności gospodarczej, a w konsekwencji, nie daje Radzie Gminy [...] uprawnień do ustalania opłaty za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz odprowadzane ścieki w oparciu o wskazany powyżej przepis art. 24a ust. 1. Organ nadzoru na poparcie swojego stanowiska przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, w świetle których: - w przypadku, gdy mamy do czynienia jedynie z powiększeniem zasięgu terytorialnego prowadzonej działalności gospodarczej, w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez dane przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne, nie możemy odczytywać tego jako pojęcia równoznacznego z podjęciem przez nowo powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne bądź też podjęcie przez już istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej. Czym innym jest rozszerzenie działalności na nowy teren a czym innym jest podjęcie nowego rodzaju działalności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I Sa/Sz 451/11); - poszerzenie działalności gospodarczej o nowy obszar terytorialny niewątpliwie nie można zrównywać z podjęciem przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nowego rodzaju działalności gospodarczej lub jej rozszerzeniem w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowe odprowadzenie ścieków (...).Nowy rodzaj działalności lub jej poszerzenie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowe odprowadzenie ścieków nawiązuje nie do zasięgu terytorialnego Jak wywodzi kasator, ale do przedmiotu prowadzonej przez przedsiębiorstwo działalności gospodarczej, a więc do różnych kryteriów, które nie mogą być z sobą utożsamiane. Czym innym jest bowiem rodzaj lub rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej, a czym innym zasięg terytorialny tej działalności. Powiększenie zasięgu terytorialnego prowadzonej działalności nie musi się wiązać z poszerzeniem przedmiotu tej działalności i odwrotnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2235/11). W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Gminy [...] organ wykonawczy wskazał, że przytoczone w niej orzecznictwo nie znajdzie zastosowania w powyższej sprawie. Wskazane w uzasadnieniu skargi wyroki o sygnaturach I SA/Sz 451/11 i II GSK 2235/11 nie znajdują zastosowania w stanie faktycznym istniejącym w tej sprawie. Wyroki te dotyczyły bowiem przedsiębiorstwa, które już podjęło i wcześniej prowadziło działalność w gminie, w której zabiegało o powiększenie terytorialnego zasięgu działalności. Przedsiębiorstwu udzielono uprzednio konstytutywnego zezwolenia na prowadzenie tam działalności, jak też okoliczności (objęcie działalnością kolejnych miejscowości) uzasadniających jedynie zmianę już wydanego zezwolenia na prowadzenie działalności, a nie przyznanie prawa zainicjowania tej działalności w ogóle, w drodze zezwolenia. Dotyczyło zatem również przedsiębiorstwa, które było władne i miało, w następstwie prowadzenia tej działalności w gminie w okresie dłuższym niż rok obrachunkowy, możność ustalenia uzasadnionych przychodów i sporządzenia na ich podstawie taryfy w trybie art. 24 oraz dotrzymania wymagań wskazanych w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę . Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 14 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków wymaga zezwolenia wydanego przez wójta w drodze decyzji. Zezwolenie wydaje się w granicach miejscowych wydającego organu, czyli w granicach gminy lub miasta. To zezwolenie ma charakter konstytutywny i decyduje o możliwości podjęcia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Ma ono charakter limitowanego przestrzennie i odrębnego w stosunku do każdej gminy. W związku z tym, w warunkach braku zezwolenia na działalność w danej gminie nie można przyjąć, że przedsiębiorstwo podjęło w tej gminie działalność gospodarczą. Kwestia prowadzenia działalności w innych gminach na podstawie zezwoleń pozostaje bez znaczenia, gdyż z racji osobnych zezwoleń są to osobne działalności, zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej art. 75 ust. 1 pkt 14. Takie normatywne ukształtowanie zezwolenia i jego charakteru posiada zasadnicze znaczenie dla wykładni art. 24a Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiącego materialną podstawę uchwały podjętej przez Radę Gminy [...]. Podjęcie działalności gospodarczej nie może być postrzegane w ścisłym związku z bytem osoby prawnej prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Podjęcie działalności powinno być rozpatrywane w kontekście zezwolenia i reglamentacji w każdej odrębnej gminie. Podjęcie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w danej gminie, w której dotychczas nie była ona prowadzona w żadnym z możliwych profili tej działalności i w żadnym z miejsc, jak też w której nie istniała żadna taryfowa grupa odbiorców usług przedsiębiorstwa, będzie więc zawsze działalnością nową dla takiego podmiotu. Przepisy art. 24 i 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazują dwa tryby ustalania taryf. W mechanizmie przewidzianym w art. 24 przedsiębiorstwo określa wysokość taryf na podstawie wskazanej w art. 20 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. W stanie faktycznym stanowiącym podstawę do wydania uchwały, nie ma możliwości ustalenia cen zgodnie z trybem właściwym dla art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W powyższej sytuacji konieczne było zastosowanie nadzwyczajnego trybu, który został wskazany w art. 24a. Stanowi on o możliwości ustalenia taryf w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie wysokości taryf w sposób wskazany powyżej. W ocenie organu tryb nadzwyczajny powinien zostać zastosowany w każdym przypadku, gdy nie ma możliwości ustalenia taryf w oparciu o tryb zwyczajny przewidziany w ustawie. Przypadek taki zachodzi, gdy nie ma możliwości ewidencji poniesionych kosztów i oparcia się na wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Tryb nadzwyczajny powinno się stosować, gdy podstawą wyliczenia mogą być jedynie ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy oparte o szacunek tych kosztów i koszty planowane, a stosowanie kalkulacji ekonomicznych przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego ma jedynie charakter posiłkowy. Właśnie w celu uniknięcia ustalania taryf w sposób nieprecyzyjny wprowadzono możliwość ich wprowadzenia w trybie art. 24a na wniosek wójta. Prowadzenie przez inne przedsiębiorstwo takiej samej działalności na terenie innej gminy nie umożliwia ustalenia wysokości taryf na podstawie art. 24. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia przepisów taryfowych w zakresie alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców i uznawania nowej dla przedsiębiorstwa taryfowej grupy odbiorców usług kosztami innej grupy, wyodrębnionych w ramach innej działalności w innej gminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W ramach powierzonej sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej, rozumianej najogólniej jako badanie jej zachowań bądź zaniechań pod kątem zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), ustawodawca umiejscowił także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowana jest na badanie legalności zaskarżonego aktu w granicach odnoszących się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu prawotwórczego oraz materialnoprawnych podstaw wydania aktu. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności uchwały Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stawki opłaty za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków dla miejscowości [...] prowadzi do wniosku, że skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zaś stosownie do art. 24a ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków publicznych, zwanej dalej ustawą (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r., poz.139) w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Podstawowe zatem znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma wykładnia art. 24a ust. 1 ustawy, a w szczególności zawarty w tym przepisie zwrot "...podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej ..." Rozważania w tym zakresie poprzedzić należy podkreśleniem, iż powołana ustawa umożliwia dwa odrębne tryby ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków – jeden, dla przedsiębiorstw już funkcjonujących na rynku wodociągowo – kanalizacyjnym (art. 24) i drugi, dla przedsiębiorstw rozpoczynających lub rozszerzających swoją działalność gospodarczą w tym zakresie (art. 24a). W przypadku przedsiębiorstw, o jakich mowa w art. 24 ustawy, rada gminy jedynie zatwierdza przedłożoną przez przedsiębiorstwo taryfę, natomiast w przypadku przedsiębiorstw, o jakich mowa w art. 24a ustawy, rada gminy jest zobowiązana do uchwalenia taryfy we własnym zakresie. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia br. pełnomocnik organu oświadczył jednoznacznie, że A sp. z o.o. z siedzibą we W. (utworzone w lipcu 2002r.) prowadziło na terenie innych gmin taką samą działalność jak na terenie Gminy [...]. Co do tej spółki nastąpiło zatem rozszerzenie działalności terytorialnej. Poszerzenia działalności gospodarczej o nowy obszar terytorialny niewątpliwie nie można zrównywać z podjęciem przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nowego rodzaju działalności gospodarczej lub jej rozszerzeniem w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, jak stanowi powołany przepis. Nowy rodzaj działalności lub jej poszerzenie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków nawiązuje nie do zasięgu terytorialnego, ale do przedmiotu prowadzonej przez przedsiębiorstwo działalności gospodarczej, są to zatem różne kryteria, które nie mogą być ze sobą utożsamiane. Czym innym jest bowiem rodzaj lub rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej, a czym innym zasięg terytorialny tej działalności. Powiększenie zasięgu terytorialnego prowadzonej działalności gospodarczej nie musi się wiązać z poszerzeniem przedmiotu tej działalności i odwrotnie. W konkluzji powyższych rozważań zarzuty skargi uznać należy za trafne, gdyż zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, przepisu art. 24a ust.1 ustawy jako materialnej podstawy uchwały stanowi naruszenie prawa. Tym samym, skoro w omawianej sprawie doszło jedynie do powiększenia obszaru terytorialnego prowadzonej działalności gospodarczej w branży wodociągowo – kanalizacyjnej, a nie podjęcia nowego rodzaju działalności gospodarczej w tym zakresie, do trybu ustalenia taryfy ma zastosowanie art. 24 ustawy. Wyjaśnić jednocześnie należy, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym w doktrynie, na podstawie argumentacji a contrario przyjmuje się, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu gminy oznacza jego nieważność (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 340 oraz powołana tam literatura). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.